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報告書&レポート

2006年3月2日 ジャカルタ事務所 池田 肇 e-mail:jogmec2@cbn.net.id
2006年12号

インドネシア鉱業法改正の行方 その2

 鉱業法案(RUU Pertambangan Mineral dan Batubara)は、2005年5月20日に政府・エネルギー・鉱物資源省が議会に上程し、現在議会で審議されているが、従来鉱業分野における事業契約者が政府と調印した事業契約(Kontrak Karya)を事業許可(Izin Usaha)に変更するという規定などを盛り込み、業界団体などから厳しい批判が寄せられた。
 2005年11月24日付けカレントトピックス(C/T)「インドネシア鉱業法改正の行方」で詳説したように、10月末に至る同法案の審議状況は次のとおり。
 2005年5月の議会への上程後、6月には議会・第7委員会(エネルギー・鉱物資源、技術調査、環境担当)と政府代表(エネルギー・鉱物資源省)との協議が重ねられ、7月の議会本会議では同法案を特別委で審議することを決定。10会派を代表する50人の特別委委員が任命され、委員長にはゴルカル党のアグスマン・エフェンディ(Agusman Effendi)議員、副委員長には闘争民主党(PDIP)のサルジャン・タヒル(Sarjan Tahir)議員が選出された。
 9月、特別委は鉱業問題の専門家が構成するインドネシア鉱業専門家協会(Perhapi)及び業界団体インドネシア鉱業協会(IMA:Indonesian Mining Association)の代表を招聘して公聴会を開き、10月から特別委は同法案の各条項に関する各会派の意見リスト(DIM)の作成を開始した。
 本報告書では、2005年10月末以降、2006年2月前半までの議会における鉱業法案の審議の焦点および世論の動向について紹介するものである。
 なお、鉱業法成立の見通しについては、現在の審議がまだ第1章の一般規定(用語の定義)にしか至っていないため、全法案の審議が終了するのは早くとも7月末に終わる次会期と見られる。

1. 議会での審議

 特別委は、2006年1月末に鉱業法案の各条項に関する各会派の意見リスト(DIM)の作成を終了。特別委のアグスマン委員長によれば、同委のメンバーのおよそ80%がすでに意見リストを提出し、その項目はすでに256項目に達したという。256項目のおよそ90%は作業委員会(作業委)で審議される予定である。作業委とは、特別委の中に作られる小委員会で技術的な問題について討議を行う委員会である。
 特別委ではすでに意見リストの審議を開始しているが、審議はまだ第1章の一般規定(用語の定義)についてであり、実質的な条項の審議には至っていない。そのため、具体的な条項に関する審議結果を予想することは難しいが、各会派が提出した意見リストからは今後の審議で焦点となると見られる問題の輪郭が見て取れる。また、法案審議に必要とされる情報を提供する任務を担う国民議会・研究情報提供チーム(P3I-DPR)の消息筋によると、特別委メンバーの最大の関心事は、
 
(1)鉱物と石炭に関する法規の分離
(2)鉱業事業における地方分権
(3)事業契約から事業許可への移行
(4)税制
(5)地元住民の権利と環境保全
 
 という5つの問題であるという。そのため、本報告書ではこれら問題につき特別委委員の意見をまとめ紹介する。研究情報提供チームは43人の専門家から構成され、審議中の各法案を3人の専門家が担当。本調査では、鉱業法案を担当する3人の専門家の協力を得たが、いずれも匿名を希望しているため、本報告書ではこれら専門家の氏名は割愛する。
 
1.1 鉱物と石炭に関する法規の分離
 研究情報提供チームの担当者によると、意見リストの内容に関する審議を行う前に特別委では、「鉱業法」という名前そのものについて議論がなされたという。これは、鉱物と石炭を一つの法案にまとめるべきかどうかという議論があったようである。
 闘争民主党(PDIP)会派からは、「鉱物と石炭は製品の性格や探査技術が異なるため、一つの法律で規制するのではなく、個別の2つの法律が必要」との意見が提出された。
 国民信託党(PAN)のアルフィン・リー(Alvin Lie)議員は、鉱物と石炭の双方に個別の法律が必要となる可能性を認め、鉱業法案の審議過程でこうした意見が出たことを議事録に記すことを求めている。
 しかし、政府代表として審議に参加しているプルノモ・ユスギアントロ(Purnomo Yusgiantoro)エネルギー・鉱物資源相は12月8日の審議で、「鉱物と石炭の違いはその用途であり、探査開発の過程はきわめて似通っている」と主張。
 こうした議論は12月から1月中旬にかけて続いたが、1月19日に、特別委、第7委員会および政府代表は鉱業法案を現状のまま鉱物と石炭の両方に関する法案として審議することで合意した。
 
1.2 地方分権化と中央権限の強化
 
1.2.1 地方分権化
 鉱業事業と地方分権の関係でもっとも注目されているのは、鉱業事業の許認可の発行主体が地方政府(地方自治体)に移行することである。
 既報C/Tで詳説したように、鉱業法案には(1) 委託鉱業事業(PUP)、(2) 鉱業事業許可(IUP)、(3) 住民鉱業事業許可(IPR)の3つの事業形態が述べられているが、これらの中で民間企業を含む事業法人の参入に関するものは鉱業事業許可(IUP)である。
 鉱業法案の18条1項では、鉱業事業許可の種類として、探査許可(IU Eksplorasi)と生産活動許可(IUP Operasi Produksi)の2つがある。
 第16条1項には、「探査許可と生産活動許可は、大臣、州知事、もしくは県知事・市長が発行する」と述べられているが、同第16条2~3項にはより細かく「環境に対する影響が全国レベルになると予想される場合は、州・県知事および市長の勧告をもとに所轄大臣が発行し、同影響が特定地域に限られる場合は、県知事・市長からの勧告をもとに州知事が発行する」と述べられている。
 また、生産活動許可については、探査許可からの格上げと見なされるため、その発行主体も探査許可の発行主体に準じることになっているが、第23条2項では、「採掘および製錬現場が2つ以上の州もしくは県・市にまたがっている場合、生産活動許可はそれぞれの権限に従い大臣もしくは州知事が発行する」と述べられている。
 この規定は、採掘および製錬現場が2つ以上の州にまたがる場合は、生産活動許可は大臣が発行し、同現場が一つの州に位置しながらも2つ以上の県・市にまたがる場合は、州知事が発行することを規定している。
 したがって、現在の法案内容からは、
 
(1)探査許可の場合、環境に対する影響により発行主体が大臣(全国的な影響)もしくは州知事(地域的な影響)となる。
(2)生産活動許可の場合、鉱区が2つ以上の州にまたがる場合は大臣、一つの州に位置するが2つ以上の県・市にまたがる場合は州知事、1つの県・市に位置する場合は県知事もしくは市長ということになる。
 
 これらの規定は、鉱業事業許可の発行における地方政府の権限を著しく強化したため、2005年からさまざまな議論が出ている。たとえば、2005年9月14日の特別委が開催した公聴会ではIMAのプリヨ・スマルノ(Priyo Sumarno)専務理事は、「鉱業法案では鉱業事業許可の発行における地方政府の権限が著しく強くなったが、ほとんどの地方政府は鉱業部門に詳しい人材が乏しいため、鉱業事業許可の発行に支障が出る可能性がある」と指摘した。
 
1.2.2 中央政府の権限強化(特別委による提案)
 この点について特別委のメンバーはいかなる意見を表明しているのか。研究情報提供チームの担当者によれば、「鉱業事業の許認可制度をめぐって中央政府と地方政府、さらに地方政府内部の権限が重複するため、不明な点が多い」との意見が目立つという。
 具体的な例として同担当者は、特定の県に位置する鉱区に対する許認可権をめぐって、県政府と州政府の奪い合いが生じる可能性があると指摘している。
 これは上述の第16条2~3項に照らし合わせてみると、「環境に対する影響が全国レベルになると予想される場合は、州・県知事および市長の勧告をもとに所轄大臣が発行し、同影響が特定地域に限られる場合は、県知事・市長からの勧告をもとに州知事が発行する」ことになっているため、環境に対する影響の度合いをめぐって中央政府と地方政府、もしくは複数の地方政府が異なる意見を主張し、許認可権の奪い合いが起きる可能性を孕んでいる。
 特別委はこうした曖昧な点を今後の審議でより明確にすることを期待しているが、中央政府の役割および権限を強化し、地方政府の監督、さらには現行規定を犯した地方政府に罰則を科すなどの権限を中央政府に付与することを意見リストの中で提案している。
 
1.3 事業許可制
 
1.3.1 代替案
 現鉱業法の改正問題で最も産業界や企業の中で議論を呼んでいる問題は、事業契約(COW)から事業許可(IUP)への移行である。2005年9月の公聴会でIMAのプリヨ専務理事は、「1967年の一般鉱業法では政府と鉱山会社が事業契約を締結することが認められていたのに対し、鉱業法案では鉱業事業許可という許認可制になったため、企業側の立場が極めて弱くなった」と反対を表明している。
 特別委のメンバーからは、事業許可と事業契約の双方を支持する発言が出ている。具体的な例としては、闘争民主党のソニー・ケラフ(Sony Keraff)議員は、「企業および投資家にとって負担とならないような許認可制度の立案を実施すべきである」と述べているほか、ゴルカル党のディト・ガニンドゥト(Dito Ganinduto)議員は、「大規模な投資の場合は事業契約を用いて、小規模な投資の場合は事業許可を適用するというような振り分けを実施したらどうか」と提案している。
 
1.3.2 既事業契約の取り扱い
 現鉱業法案が施行される前にすでに締結されている事業契約に関し特別委のメンバーの意見が分かれている。
 大部分の議員は、法律が成立した時点ですでに締結されている事業契約については、同契約を破棄し、当該事業者には自動的に事業許可を与えるが、従来の事業契約の中では明記されていなかった鉱山用地の土地修復(land reclamation)を義務付けるというものである。しかし、国民信託党のアルフィン議員や闘争民主党のソニー議員は事業契約を温存することを主張し、「『現在の鉱業法案では、法律が発効する前に締結されていた事業契約は破棄するのではなく、契約内容と法律の整合性を確認し、必要な場合は契約内容を改正して、契約そのものを継続すべき』と述べている」と指摘し、この規定をそのまま法律に盛り込むことを主張している。
 
1.4 地元住民の権利と環境保全
 地元住民の権利については、特別委のメンバーは、「鉱業事業を開始する前に地元住民の土地買収手続きを完了しなければならない」という点を主張している。
 また、「生産された鉱物と石炭の一部は国内需要を満たすために割り当てるという条件を盛り込む」という提案も出ている。これは、最近国内肥料工場への天然ガスの供給が不足し、肥料生産等が滞ったことを受けて、議会や一般世論が「石油ガス法の改正において国内で生産された石油ガスの最低25%を国内用に充当しなければならないとの規定を盛り込むべき」と主張したのとときを同じくする。
 一方、環境保全との関連では、鉱区開発が終了した後の土地更生の義務を鉱業事業許可の一環として義務付けるという意見が出ている。
 

2. 世論の意見、動向

 鉱業法案の内容については、議会のみならず鉱業界や識者などからも、さまざまな意見が表明されている。こうした世論の動向においても、鉱業事業における地方分権、事業契約から事業許可への移行、税制、地元住民の権利と環境保全という4つの問題が焦点となった。
 以下にこれらの問題をめぐる世論の動向をまとめた。
 
2.1 地方分権化
 議場外における鉱業法案の議論でもっとも注目されたのは2月7日、インドネシア大学法学部の法律グッドガバナンス研究所(CLGGS FHUI)が開催した「徹底討論・鉱業法案」(Kajian Kritis Terhadap RUU Minerba)と題するセミナーで、関係者から次のような意見が出されていた。
 
(1) 識者
 同セミナーでは、鉱業関連の法律に詳しい法律学者スタルヨ・シギット(Soetaryo Sigit)氏が、「鉱業法案に示された地方分権の原則は州政府と県・市政府の権限の重複をもたらし、双方の争いをもたらす可能性がある」と指摘。
 また、地方分権に関する政府の諮問機関である地方自治評議会(DPOD)のエコ・プラソジョ(Eko Prasodjo)評議員は、「鉱業法案では、鉱業事業許可の交付が地方政府の権限とされているため、こうした権限が今後、地方首長選における支持に対する見返りとして悪用される可能性がある」と分析した。
 エコ氏は、「このようなバッドガバナンスをもたらす悪弊を回避するためには、鉱業法案における中央と地方の権限をより均衡のとれたものにし、地方に対する中央の監督権を強化する必要がある。また、鉱業事業面における中央政府の権限を優先することは、憲法第33条3項の「国土及び水、そしてそこに見出された天然資源は、国家が支配し、国民の最大利益のために利用される」との規定にも合致するものである」と指摘した。
 
(2) 民間企業
 鉱業法案が地方政府の権限を増大させたことについて、セミナーに出席したブキットアサム石炭会社(PT Batu Bara Bukit Asam)の代表者は、「法案では民間企業が地方政府から鉱業事業許可を発行してもらうことになっているため、従来の事業契約と比べて企業側の法的立場が著しく弱まった他、相手が中央政府ではなく地方政府であるため、鉱業事業における経験も浅く、争議が生じた場合の解決方法を模索するのが極めてむずかしくなった」と指摘。
 鉱業問題の専門家サフリ・ヌグラハ(Safri Nugraha)氏は、こうした民間企業の見解を支持し、「鉱業法案が地方政府の権限を強化したことは、地方政府が民間企業に対してたかり行為を行う可能性を創出した」と警告。
 これらの意見があるように、民間企業は許認可手続きの地方分権に関してほとんどは否定的で、「鉱業部門における投資を維持するためには、地方政府ではなく中央政府と民間が提携できる方法を維持しなければならない」と主張した。
 また、以下の政府見解を受けて、IMAのアナン・リズカニ・ヌール(Anang Rizkani Noor)役員は、「鉱業部門で活動する国有企業と民間企業はいわば競合関係にあるため、自社のデータを提供し国有企業と提携することは不可能」であるとの否定的な反応を示している。
 
(3) 政府
 このような民間側の要望に対して、キーノート・スピーカーとしてセミナーに参加したプルノモ大臣は、「鉱業部門の中央集権制度は過去に多くの問題をもたらしたため、これからの鉱業事業の許認可の地方分権を否定することは不可能である」とした上、「民間企業が取れる選択肢としては、国有企業と提携することだ」と述べた。
 プルノモ大臣は、鉱業法案は民間企業が鉱業事業許可を取得した国有企業と事業契約を結ぶことが可能であり最良の選択肢であるとし、また、エネルギー・鉱物資源省のスティスナ・プラウィラ(Sutisna Prawira) 法務広報部長は、「国有企業と民間企業が提携するための条件として民間企業は自社データを国有企業に提出しなければならない」とした。
 
2.2 事業許可性
 IMAは鉱業法案が国会に上程されて以来、鉱業事業許可性に反対の声明を発してきていたが、2006年に入ってメンバー企業からも同様の意見が表明されるようになった。
 ニューモント・パシフィック・ヌサンタラ社(PT Newmont Pacific Nusantara)のノク・キロヤン(Noke Kiroyan)社長は1月17日、「鉱業事業許可の内容は一方的に政府が決め、その取り消しもいつでも政府が一方的に行えるため、双方の合意を示す事業契約と異なり、企業側の立場が著しく弱くなった」と指摘。また、同社長によると、「事業許可の場合、政府と民間企業の間に争議が生じた場合、企業は行政裁判所に提訴することしかできず、従来の事業契約のように国際的な仲裁機関の判断を仰ぐことができなくなり企業側の法的立場が著しく弱まる」との懸念を述べている。
 IMAのジェフリー・ムルヨノ(Jeffrey Mulyono)会長は、こうした問題を解決するための手立てとして、インドネシア大学法学部におけるセミナーで、「どうしても政府との事業契約がだめというなら、石油ガス上流実行機関(BP-Migas)のような機関を設置して、そのような機関と民間企業が事業契約を結ぶ方式を採択したらどうか」と提案した。
 
2.3 税制
 鉱業法案の第50条では鉱業部門の税制について「一般税法に準じる」ことが示されたが、これについてもジェフリー会長は、「鉱業事業は20年以上も操業するケースが多いため、税率が一般税法に従って変動した場合、企業側は操業期間全体の財政見積もりを立てにくくなる」と指摘し、「一般税法の他に政府と議会は鉱業部門のための個別税法を制定し、企業側は操業期間の長さにより、一般税法の税率もしくは個別税法の税率のいずれかを選択できるようにしてはどうか」と提案した。
 
2.4 地元住民の権利と環境保全
 鉱業法案と地元住民の権利および環境保全との関係については、主に非政府組織からさまざまな意見が表明されている。
 鉱業事業と関連する人権や環境問題を扱う非政府組織JATAMは、2005年5月の鉱業法案上程当時から、「法案の内容は大企業による鉱業事業が中心となっており、75条の内住民鉱業事業許可(IPR)に関するものは2条と3項に過ぎない」と批判してきた。
 さらに、「鉱区周辺に住む住民が小規模な鉱山事業を営む場合、住民鉱業事業許可(IPR)を取得しなければならないことになっているが、そのためには地方条例で定められる地方政府への支払いが義務付けられ、住民鉱業事業に対する負担を増大させている」と指摘。
 また、環境面について同組織は、「鉱業法案では鉱業事業が禁じられる地域は自然保護区のみとなっているが、環境保全の観点から鉱業事業を禁じなければならない地区は他にもある」と主張している。
 

3. まとめと今後の見通し

 特別委がまとめた意見リストや議員の発言、さらには世論の動きから、鉱業事業における地方分権、事業契約から事業許可への移行、税制、地元住民の権利と環境保全という4つの問題に関する現状について次のようにまとめることができる。

(1)地方分権:政府および議会は「鉱業部門の許認可における地方分権化を促進すべき」との考えを示していることは明らかである。したがって、できるだけ中央政府との提携を維持したいとする鉱業業界とは著しい温度差がある。
(2)事業契約から事業許可への移行:議会および政府は許可制を堅持しようとしているが、本報告書でも述べたように、一部の議員は大規模な鉱業事業における事業契約の維持を提唱している。
(3)税制:政府は一般税制に準じるべきとしているが、企業側は個別税制措置を要求している。
(4)地元住民の権利と環境保全:特別委では「鉱業事業を開始する前に地元住民の土地買収手続きを完了しなければならない」との意見が目立ったが、それ以外では「国内需要の確保」という国内世論の動きが鉱業法案の審議でも反映される可能性が示唆されている。
 
 こうした状況からは、2006年2月現在、鉱業法案に関する政府および議会側の見解は、業界側の要望を取り入れるには至っていない。
 しかし、同法案の審議自体はまだ実質的な条項の審議に至っていないため、今後、業界団体などからの陳情やプレッシャーが続いた場合、政府および議会も一定の譲歩を余儀なくされる可能性も引き続き残されている。
 したがって、鉱業法成立の見通しについては、現在の審議がまだ第1章の一般規定(用語の定義)にしか至っていないため、全法案の審議が終了するのは早くとも7月末に終わる次会期と見られる。

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