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報告書&レポート

2012年3月29日 金属企画調査部 佐藤朋恵
2012年16号

ペルー鉱業と地域住民による争議─環境と先住民の主張─

 鉱山開発においては、企業の利益、国の利益を机上で計算するのみではなく、地域の人々との関わりをどう考えていくかが重要ではないかと考える。南米ペルーでは、鉱業活動が盛んで、その恩恵を受け経済成長も著しい。一方で、ペルー全土において地域住民による争議が多発しており、そのうちの約半数が鉱業に関係した争議である。国が発展する一方で、地域住民によるプロジェクトに対する抗議を抱えるという矛盾が生じている中、地域住民の存在を無視した鉱山開発はあり得ないと言っても過言ではない。本稿では、ペルー鉱業の現状の一端を紹介し、こうした問題を考えるきっかけとしたい。

1. 争議の発生場所

 2011年12月のオンブズマンレポート第94号には、「顕著状態にある争議」全149件のうち約半数の76件が鉱業関連の争議であると記されている。
 これら鉱業関連の争議を主導しているのは、地方コミュニティや地方の社会組織、先住民団体といった、各地方の地域住民や先住民である。鉱山会社やプロジェクト、地方自治体、また違法鉱業に対し、鉱業権付与への反対、過去に行った合意の遵守やプロジェクトの中止を求めるものが大半である。
 発生地域については、ペルー全土で鉱業が広く行われていることから、鉱業関連の争議も鉱業が行われている県で広く発生しており、中にはTacna県のような鉱業推進県もあれば、Puno県のような反鉱業県もあり、Puno県南部で行われている争議は、全ての鉱業活動を拒否するといったものである。またPuno県議会は2011年3月、同県を鉱業活動除外地域として宣言する条例を発布した。このため、鉱業関連争議の発生地域の特徴が一概に「反鉱業地域」というわけでもない。

図1. ペルー主要鉱山位置図(出典:エネルギー鉱山省)
図1. ペルー主要鉱山位置図(出典:エネルギー鉱山省)

2. 争議の「二極性」

 鉱業関連争議における主張を見ると、この76件中70%に当たる53件が環境汚染を問題にしている点は注目に値する。争議発生地域、つまりペルー全土において「環境への意識が高まっている」ことが伺える。一方で、鉱山開発がペルーの経済発展を支える柱となっていることは周知の事実であり、鉱業を叩くと国の経済発展に直接影響することは争議の主導側も理解していることであろう。むしろ、鉱業のみで生活を支えている地域もある。これらの地域では現に、例えばAmazonas県で発生しているMaurel Et Prom Peru SAC社と地域住民の争議のように、企業の存在を認める鉱業推進派と、企業を追い出したい反対派が混在するケースもあり、地域住民の間でその主張が「二極化」している場合もある。このことから、全体をみると、争議の主導側である地域住民や先住民にとっても、環境への懸念による反対と、鉱山開発や投資促進の恩恵による自らの生活向上への期待、という相反する思いの「板挟み」に置かれていることが窺える。

3. 環境に対する訴えは本当に環境問題か

 日本も、戦後の高度成長期に、産業の発展とともに発生した公害問題により、環境に対する意識が高まり、環境保護の重要性が認識されていった。その結果、今の日本がある。著しい経済成長を見せるペルーは今、かつての日本と同じようなプロセスを辿っており、「環境への意識が高まっていること」は、国が経済発展を遂げるために必要な要素とみることもできる。しかし、同じく鉱業が盛んな南米のチリ、コロンビアといった国ではこのような争議は起きていない。ペルーで起きている鉱業に関する争議において、実に7割で「環境影響」を謳うのは、ペルー政府や鉱山会社が環境対策を怠っているからなのか。
 オンブズマンレポートの中で「posible afectación(影響の可能性)」「supuesta contaminación(汚染疑い)」といった表現が意味するところを考えると、実際の調査やデータに基づいて環境影響を訴えている訳ではないであろう。すると、これらの争議は、本当に環境への影響があってのことなのか、という疑問が湧いてくる。それとも「環境保護派=鉱業反対派」対「鉱業推進派」という構図により、「環境影響」を利用した鉱山開発に対する単なる妨害なのか、とも感じられる。本稿では、なぜ妨害という行為に訴えるのか、プロジェクトが実施されれば自らにも恩恵があろうところを敢えて妨害すること、中止に追い込むことのメリットは何なのかを考えたい。(尚、「違法操業」のケースは今回の場合とは争議の性格が異なるため、検討対象から除くこととする。)

4. 鉱業関連争議の例─Minas Conga金プロジェクト

 2011年1月頃、同年は鉱業投資の増加や鉱業活動の拡大が予想されたことから、鉱業問題専門家であるDe Echave氏は、これに比例して反鉱業活動や社会争議も増加する可能性を指摘していた。このような先見の明があったにも拘わらず、政府の対策の遅れが原因のひとつといえるかもしれないが、上記のデータが示すとおり、2011年はペルー全土において鉱業活動に絡む社会問題が多発した。そのような中、同年後半に中央政府まで巻き込み大きな問題となってしまった例のひとつが、Cajamarca県のMinas Conga金プロジェクトである。

写真1. Conga金プロジェクト全景
写真1. Conga金プロジェクト全景
(出典:参考文献参照)

(1) プロジェクト概要
 Minas Conga金プロジェクトは、金・銅鉱山で、首都リマから北東に約800 km、Cajamarca県北部にある南米最大規模のYanacocha金鉱山から、更に北へ24 kmほど行ったところにある。米国デンバーのNewmont Minig CorporationとペルーのCompañía de Minas BuenaventuraのJVである。2010年3月、プロジェクト立ち上げのため、地方政府高官や住民ら計4,000人が集結した公聴会(Audiencia Pública)が行われ、環境影響評価(EIA)の結果が報告された。同年10月、同環境影響評価が承認され、同年11月、Newmont社が本件プロジェクトへの出資と立ち上げを決定した。

(2) 事件概要
 このMinas Conga金プロジェクトは、同プロジェクトの環境影響を訴える地元住民の反対に遭い、2011年10月19日、地元住民側が幹線道路を封鎖し、鉱山開発用の機材を破壊した。同プロジェクトへの全投資額48億US$について、地元住民はこれを投資しないよう求めていた。同年11月4日、鉱山側は、同鉱山が操業することで地域住民の感情に影響を及ぼすとの理由で、鉱山操業を一時停止することを決めた。地域住民側は、11月9日未明からデモを開始、幹線道路4.5 kmを占領するとともに、鉱山への出入り口を塞いだ。

写真2. Conga金プロジェクトへの抗議活動(2011年12月2日)
写真2. Conga金プロジェクトへの
抗議活動(2011年12月2日)
(出典:参考文献参照)

 Lerner首相が、地域住民側に対しリマでの協議を呼び掛けたものの、Cajamarca県のSantos県知事並びに各自治体の首長はこれに応じず、11月22日、48時間の猶予を与え、Humala大統領が表明した同プロジェクトへの全面支持を撤回しなければ、11月24日から無期限デモを行うと表明した。これらに対し政府から何も反応がなかったため、11月24日午前9時から反対派がデモを開始し、施設の破壊や道路封鎖を行った。翌11月25日、Santos県知事は、本件解決のための対話の場を設けようと、11月28日にHumala大統領と関係閣僚をCajamarcaに招集すると述べたが、政府側はこれに応じなかった。11月29日、鉱山側は、Lerner首相と協議した結果として、Congaプロジェクトの操業を一時的に停止する旨発表した。しかし、地域住民側は、望んでいるのは操業の一時停止ではなく完全停止であるとした。12月4日、Lerner首相は、現地での地元住民らとの協議にこぎつけるものの合意には至らなかったため、翌12月5日、県内のCajamarca、Celendín、Hualgayoc、Contumazáの4郡に対し、60日間の非常事態宣言を発令した。この政府による力を伴う鎮圧の甲斐もあってか、事態は解決に向かい、12月16日、地域住民側は11月24日から実施していた抗議活動の終了宣言を行った。これを受け政府は、12月17日午前0時をもって、同県4郡に出されていた非常事態宣言を解除すると発表した。12月19日、中央政府代表と地方政府代表の協議が始まったが、事前に合意署名を行うとされていた文書に地方政府代表側が署名しなかったことから、結局合意には至らず終了した。その後も、未だ地域住民側と中央政府側で合意には至っていない。

(3) 中央政府及び地域住民代表の主張
 当初、プロジェクトに反対する地元住民の主張の中には、地元コミュニティの首長並びに地方政府代表が招集した対話の席に当該企業が参加しなかったことへの非難も含まれていた。
 11月16日、Humala大統領は、「Congaプロジェクトは国にとって重要なプロジェクトであり、このプロジェクトが産む利益は最終的に社会全体の利益になるものだ」と述べた。そして、「水(の保護)か、金(の開発)か(“agua u oro”)」という極端な立場を拒否する考えを示した。前政権時代の環境影響評価については、同地区に存在する4つの湖(Perol湖、Azul湖、Mala湖、Chica湖)が影響を受ける疑念を払拭するため、同評価の内容を変え、さらに広げ、また明らかにすることも可能、としつつ、現政権として「地域の資源を守らなければならないが、生産活動も守らなければならない」と述べた。また、「誰からの最後通牒も受け取るつもりはなく、対話姿勢については、透明性と謙虚さをもって人々の疑念を晴らす」と述べた。
 11月21日、Herreraエネルギー鉱山大臣は、同プロジェクトの環境影響評価について「いかなる不正もない」と述べた。また、湖に影響があるかもしれないが、プロジェクトによる利益を失うことはできず、影響も克服できるもので、更に地域住民に対してはプロジェクト立ち上げ前から時間をかけて協議してきている、と説明した。このプロジェクトは地域の発展に十分な資源があり、環境影響についても過去の鉱山開発は環境を考慮していなかったが、現在のペルーの環境基準は他国に比べて厳しい、と説明した。
 11月22日、Cajamarca県のSantos県知事は、Humala政権がプロジェクト支持の立場を取り続けるなら、Cajamarca県の社会的・経済的損失が増大する、と述べ、政府の立場を批判した。
 無期限ストライキ最中の11月25日、Humala大統領は「政府は、皆の水を保証する」と述べた。また、「企業側が地域住民にきちんと説明するという社会的役割を果たしておらず、このことで不信感を生んでしまった」と述べた。そのため「水か金か」という議論になってしまい、「どちらも神からの贈り物なので、本件は解決しなければならない。現状は一方が一方を乱用し、更なる貧困を生んでいる。水も金もどちらも手に入ることができるところを見せてほしい」と締めくくった。
 無期限デモ継続中の住民側は同11月25日、Herreraエネルギー鉱山大臣の辞任とCongaプロジェクトの中止が決定すれば対話に応じる、と表明した。一方当該鉱山側は、一連の問題の責任は、本件デモを主導しているSantos県知事にあると主張し、幹部を招集して事件が更に大きく発展しないよう協議を行った。同日、Cajamarca県のSantos県知事は、本件問題は地域住民が扇動したものではなく、政府の分別の欠如によりそのようにせざるを得なかった、と述べた。また、住民側は何カ月も前から政府との協議の場を模索していたが、政府からの反応は何もなく、問題を長期化させたとした。地域住民側からの、現地Cajamarca県での対話要求に対し、11月28日、Lerner首相は、様々なセクターの人々との協議は進んでいるが、同日いかなる閣僚もCajamarcaへ行くことはないが、地元住民側から条件が提示され、その内容を地元政府が承認すれば、誰が行くとは明確には言えないものの、地元での協議に応じる可能性もあると示唆した。
 12月2日、地域住民側代表は、同県で問題のあるプロジェクトはCongaのみならず、La Granja(事業主Río Tinto、投資額10億US$)、El Galeno(事業主中国五鉱集団公司(China Minmetals)、投資額25億US$)、Michiquillay(事業主Anglo American、投資額7億US$)も対象である、と述べた。
 12月10日、Lerner首相の辞任を受け、内閣が総辞職し、翌12月11日、Humala新政権発足後4カ月足らずの下、新内閣が発足した。これにより、辞職した首相はもとより、本件に関わるエネルギー鉱山大臣、環境大臣も交替した。

図2. Minas Congaプロジェクトエリア地図(出典:参考文献(p.9)参照)
図2. Minas Congaプロジェクトエリア地図(出典:参考文献参照)
写真3. ペルー・Cajamarca州Perol湖全景、Conga金プロジェクト開発エリア(出典:参考文献参照)
写真3. ペルー・Cajamarca州Perol湖全景、Conga金
プロジェクト開発エリア(出典:参考文献参照)

(4) 環境影響
 地域住民が懸念し、本問題の焦点となっているのは、Garcia前政権の2010年に承認された環境影響評価Estudio de Impacto Ambiental(EIA)である。地域住民は、本プロジェクトを実施することによって、同地区に存在する4つの湖(Perol湖、Azul湖、Mala湖、Chica湖)が枯渇する可能性があると指摘した。
 Newmont社側は、同プロジェクトによって地域住民の飲用水の質および量への影響はない旨保証する、と主張する。
 Giesecke環境大臣は、EIAが経済的、環境的価値を十分に検証したものではないと述べており、環境省は11月25日、EIAの見直しを行い、その結果をまとめた報告書をLerner首相へ提出した。この報告書には、本プロジェクトの環境影響、特に4つの湖への影響が記されているものの、プロジェクトに反対するものではない、と説明している。
 1月15日、Santos知事がValdés新首相と電話で協議を行った結果、環境影響評価(EIA)が信頼の置ける専門家の下、国際裁定に入ることで合意した。1月に国際金融公社(IFC)がCongaプロジェクトの環境への影響の評価を実施し、1月25日、Minas Conga金プロジェクトの環境影響評価(EIA)の内容を再評価する3名の専門家が選任される等、引き続き同プロジェクトの環境影響評価に関する議論が現在も続いている。このことから、現段階で環境影響の有無を結論付けるのは時期尚早といえる。

(5) 考察
 以上を踏まえ、次のようなことが考えられる。

・ 住民からの対話の呼び掛けに対し、当初から鉱山会社側も中央政府側もあまりまともに取り合わなかったことで、地域住民側の感情を傷つけ、問題が大きくなってしまったのではないか。地域住民側の、「主張を聞いてもらえない」とする不満が随所に表れている。

・ 鉱山会社並びに中央政府は、「はじめにプロジェクトありき」の考え方ではないか。そのため、地域住民側からの環境影響を取り上げた主張が疎ましく感じられたのではないか。

・ 2011年12月10日の閣僚交代劇は、この問題への各担当大臣の対応も一因であろうが、交替した新大臣も同じように地域住民側の声に耳を傾けずにいたら、同じなのではないか。

・ Humala大統領の、鉱山会社側とも地域住民側ともいえないどっちつかずの態度が、大統領という立場上どちらかの肩を持つことはできないことは十分理解しつつも、逆に問題を長期化させたのではないか。地域住民側が他のプロジェクトのことにまで言及するようになったのは、「言い過ぎ」ではないか。ひとつの問題のうちに収めておけば、住民側もそこまで主張を広げる必要もなかったであろう。

5. 先住民事前協議法

写真4. Humala大統領出席の下行われたBagua郡での式典の様子
写真4. Humala大統領出席の下
行われたBagua郡での式典の様子
(出典:参考文献参照)

 ここで、2011年9月6日に公布された「先住民事前協議法」を紹介したい。資源及びエネルギー等の開発案件が先住民居住地域で行われる場合、政府が先住民と事前に協議することを義務付けた法である。これは2009年6月5日にAmazonas県Bagua郡で発生した、熱帯雨林の権利を巡って先住民と警察との間で生じた衝突・先住民殺害事件がきっかけとなって法作成に至ったもので、公布に当たっての式典も、Humala大統領出席の下、Bagua郡で行われた。
 同法では、主に以下の内容とともに、事前協議を行うプロセス等が記されている。

・ 先住民の集団的権利、存在、文化的尊厳、日常生活等といった権利に直接的に影響する国家・地域開発計画を実施する際には、国家が事前に先住民に協議を行う(第2条)

・ 事前協議は、国の意思決定プロセスにおいて、相互対話を通じ先住民の存在も考慮に入れることを目的とする(第3条)

・ 基本理念として、先住民に事前協議の機会を与える、先住民との文化の相違を考慮に入れる、国と先住民との間で相互に信頼関係を築く、先住民の状況や立場を考慮できる柔軟性を持つ、先住民が知り、考え、対策を提案するのに必要な時間を十分に与える、強制や押しつけを排除する、先住民が自らの視点で意見を提出するために必要な情報を提供する(第4条)

・ 先住民言語を主として話し、スペイン語がほとんど話されていない地域に配慮する(第16条)

6. おわりに

 積極的な鉱山開発による経済発展が著しい中、このような争議がなぜ起こるのかを考えた際、その恩恵を地域の人々がどの程度受けているか、にもよるかもしれない。しかし、本稿で紹介したConga金プロジェクトのように「環境」を楯にした争議を勘案すると、「環境」を利用してプロジェクトの実施可否を問うことで、鉱山開発は大企業、国のみではなく、我々地域住民も主役なのだということをアピールしているのではないかと考えた。これらの争議を主導しているのは、これまであまり「主体」として捉えられてこなかった地域住民や先住民である。事実、データ上は11件という数値ではあるが、「事前に協議がなかった」ことを主張している争議が存在する。プロジェクトが中止にまで追い込まれるケースにおいては、自らの主張が通らず、収まらないため行き着いた結果と考えることもできる。
 その場合、取るべき対策として、小手先だけの解決方法では、地域住民を納得させることはできないであろう。まずは先住民の立場や権利を尊重する意識を持つことが重要であり、「事前に先住民に諮る」ことを規定した先住民事前協議法の意義は、先住民に、協議への参加という形で主体になれるチャンスを与えたという意味で、大きいといえる。

参考文献
 Defensoria del Pueblo, “Reporte de Conflictos Sociales No.94, diciembre 2011” 2011.
 http://www.minem.gob.pe/(図1出典)
 http://www.yanacocha.com.pe/operaciones/proyecto-conga/
 http://www.newmont.com/south-america
 http://www.tiempominero.com/conflicto-conga-yanacocha(写真1出典)
 http://www.presidencia.gob.pe/ley-de-consulta-previa-promulgada-hoy-en-bagua(写真4出典)

 http://noticias.terra.com.pe/nacional/peritos-de-conga-no-estamos-vendidos-a-nadie-ni-a-nada,bf9692c84e1c5310VgnVCM4000009bf154d0RCRD.html(写真2出典)

 http://lamula.pe/2011/11/09/tres-claves-sobre-conga/lamula(写真3出典)
 http://www.larepublica.pe/infografias/proyecto-conga-busca-reubicar-las-lagunas-de-cajamarca-06-11-2011(図2出典)

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