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報告書&レポート

2014年9月4日 前ジャカルタ事務所 現総務部人事課長 高橋健一  金属資源調査課 山本万里奈 報告
2014年38号

インドネシアにおける鉱石輸出禁止政策の動向(その3)-鉱物資源高付加価値義務化の概要-

 インドネシアでの新たな鉱業法となる「鉱物・石炭鉱業に関する法律」(2009 年法律第4 号。以下本稿では「新鉱業法」という。)が公布・施行された2009 年1 月から5 年が経過し、新鉱業法で新たに盛り込まれ、同国にとって重要な施策の一つである鉱物の高付加価値義務に関し、その施行期限となっていた2014 年1 月、様々な議論を経て、政府は最終的な方針を打ち出し、関連する政令、大臣令を相次いで発効した。結果、銅、鉄、鉛・亜鉛などの一部の金属鉱物については、中間鉱産物となる精鉱などの輸出は限定的に認められることになったものの、大部分の金属鉱物には製精錬処理が義務付けられることとなり、これまで輸出が認められていた未処理鉱石の輸出は禁止となった。

 本シリーズでは、その鉱物資源高付加価値義務化の概要や、2012 年以降、ここに至るまでの経緯、今後の見通しなどを取り上げる。「その1」「その2」では、鉱物資源高付加価値義務化の概要および現行制度の決定と実施に至るまでの経緯をまとめた。本稿「その3」は、当該政策施行後の動向について記すものである。

1. 鉱物資源高付加価値義務化施行後の動向

 2013年の秋時点では、業界関係者の多くが高付加価値化政策の完全実施に大きな疑いを抱いていた。2009年に鉱業法が施行されながら、当該政策の実現に必要となる具体的な政省令が2012年になるまで政府から明らかにされず動向が不透明であったこと、完全実施すれば同国自身の経済に大きな打撃を与えるとの見方が多かったことから、業界誌からは“still no clarity”, “nobody knows”と揶揄されていた。筆者らが当該政策に係る現地の政府主催カンファレンスにおいて参加者と意見交換をしても、同様の理由や経済性、インフラ不足といった根本的な課題を要因として何らかの緩和措置が設けられ、輸出が継続されるとの見方が太宗であった。実際、政府も12月に国会で緩和措置案が拒否されるまではその方針であった。

 このように施行がサプライズであったとも言える当該政策の影響について、以下関係者の動きを纏めた。

(1) 鉱山業界へのインパクト

2014年1月12日からの鉱物資源高付加価値義務化施行に伴う鉱石輸出禁止により、直接打撃を受けたのが鉱山事業者であるが、特に主要輸出鉱石であったニッケル、ボーキサイトは例外無しに一切の鉱石輸出が禁止されたため、採掘事業者への影響は深刻となった。その中には、ニッケル鉱石が売上総額の1/3を占める国営PT Antamも含まれる。一方、3年間の期間限定で中間製品となる精鉱の輸出が認められた銅などは、当面輸出の途は開かれたものの、輸出税が高率であったため、事実上の輸出は非常に困難なものとなった。以下、直後の業界の主な動きである。

(1)-1 中小鉱山事業者による憲法裁判所への司法審査請求など

 鉱石輸出禁止後直ちに、中小鉱山事業者の団体組織であるインドネシア鉱物経営者協会(APEMINDO)他、地元鉱山企業数社は、鉱石輸出禁止措置に対し憲法裁判所に司法審査請求を行った。同請求の趣旨は、今回の鉱石輸出禁止措置は、インドネシア憲法(1945年)の規定「天然資源は国民に最大限の利益を享受できるように活用されなければならない」に違反しており、特に鉱物資源の高付加価値化に関連する2009年新鉱業法の第102条、第103条の規定では、鉱石輸出禁止は規定されておらず、今回政府の取った措置はその範囲を超えているとの主張に基づくものとなっている。2013年末に国会と輸出緩和策案が決裂した時点で、エネルギー・鉱物資源大臣が懸念していた業界からの司法提訴の動きがすぐさま現実化したものとなった。

 さらにAPEMINDOは、鉱石輸出禁止政策が加盟企業約680社に与える影響に懸念を示し、引き続き猶予措置を求めた。一部の企業は製精錬所の建設を進めていたが、猶予期間もなく禁輸措置が打ち出されたことを問題視し、輸出禁止を前にした昨年12月頃から従業員を解雇する企業も増えているとも指摘。禁輸政策が続く限り、鉱業界はさらに窮地に追い込まれるとの懸念を示した。

 他方、インドネシア商工会議所(KADIN)は、精鉱などの一部の中間鉱産物に課される20%~60%輸出税が極めて高率であるため、多大な鉱山企業の経営圧迫、多数の鉱山労働者解雇を招くとし、強い反対を表明した。中間鉱産物への輸出税課税は基本的に無税とすべきとしながらも、仮に課税する場合でも鉱物毎に各業界の利益幅に基づき税率を決定すべきとしている。例えば鉄鉱石の場合、税率5%などを政府に提案した。中間鉱産物の輸出は認められたものの、現在の極めて高率となる税制下では鉱山の減産、休止が余儀なくされ、約10万人の鉱山失業者が、鉱石輸出が禁止された鉱物も含めた鉱山業界全体では40万~60万人の鉱山失業者が発生すると警告している。また、同じくKADINの中では、この税制について、最高裁への訴訟も検討していることも示した。

(1)-2 国営PT Antamの動向

 国営PT Antamは、2013年末までは、政府案で示されていた鉱石輸出緩和条件を満たすものとして、2014年1月以降も鉱石輸出が認められる見通しであったため、楽観的であったが、主力のニッケル鉱石輸出が完全禁止に急転したことによって、厳しい現実に直面することとなった。

 同社は国営企業ということもあり、政府の方針に従わざるを得ないため、それに沿った形として、ニッケル鉱石については、2014年の輸出は行わず、生産鉱石を全量、自社のフェロニッケル生産に振り向ける方針にシフトした。これにより、2014年2月時点での同社の見通しでは、ピークとなった昨年2013年1,150万wmtであったニッケル鉱石生産量は、2014年に144万wmtまで減少する見通しとなった。2013年のニッケル鉱石生産量のうち輸出販売量は970万wmtで、同売上額は約3億3210万US$(全売上額の36%)を計上したが、2014年はその分の売上が大きく落ち込むこととなる。一方で、フェロニッケルの生産・輸出販売に注力する方針であるとし、2013年の14,450t(Ni純分量)から19,700tに増産する計画である。加えて、金の生産量を昨年2013年の9.39tから13.6tに増産し、また、間もなく商業生産を本格化する西カリマンタンのケミカルグレード・アルミナ・プラントからのアルミナ生産により、ニッケル売上減収分を補う考えであることも示している。

 これらの影響により、同社の2014年H1(1~6月)決算は、最終損益が6,390億ルピア(約5,450万US$1)の赤字となり、前年同期の3,740億ルピアの黒字から赤字に転落した。上半期(1~6月)の売上高は前年同期比35%減の3兆9,900億ルピア(約340百万US$)だった。内訳は、金が同31%減の1兆9,500億ルピア、ニッケル鉱石が99.8%減の8,900万ルピア、フェロニッケルは58%増の1兆7,400億ルピアだった。

 他方、同社は数年前から鉱物資源高付加価値義務化の実施に備え、西カリマンタン州Mempawerで計画しているアルミナ・プラント建設プロジェクトや北マルク州東Halmaheraでのフェロニッケル・プラント建設など、複数の製精錬所建設を進めてきたが、今後の財務状況の見通しを踏まえると、建設計画自体、資金的に非常に厳しいものと見ざるを得ない状況である。同社は、一つの対処策として、2014年5月には国営Eximbankから100百万US$のクレジットファシリティ契約を取りつけたほか、プロジェクトの資本マジョリティーを外資化する方針も打ち出している。

(1)-3 外資大手銅鉱山の動向

 インドネシアでの2つの主要銅鉱山はいずれも外資系であり、米Freeport-McMoRan社(以下「FCX社」)資本のGrasberg鉱山と、同じく米Newmont Mining Corporationと日本企業(住友商事他)の合弁資本(PT Newmont Nusa Tenggara、以下「PT NNT」)のBatu Hijau鉱山となり、両者共に銅精鉱を生産している。うち、Grasberg鉱山の銅生産量は世界第2位で、インドネシア国内生産でも約2/3を占めており、今回の政府の方針は、インドネシア国内のみならず海外の銅供給にも影響を与える。従来から、Grasberg鉱山からの銅精鉱の約4割は、インドネシア国内にあるPT Smelting(三菱マテリアル 60.5% 三菱商事RtMジャパン 9.36% JX日鉱日石金属 5.0% PT Freeport Indonesia 25%)操業のGresik銅製錬所に供給されており、この分は今回の規制による直接の影響は受けない。しかし、残り6割については、3年間に限り輸出は可能となったものの、高率の輸出税を課されることとなった。税率は前稿で示したとおり当初の25%から始まり、年々上昇し、最終時(2016年後半)には60%まで引き上げられる。このことは、輸出は可能とはなったが、国際市場における価格競争力が著しく低下することに他ならない。このため、Grasberg鉱山は2014年1月以降、鉱石生産量を6割カットすることを余儀なくされた。

 その後、FCX社は事態を打開するため、2014年4月、国営Antamと共同で銅製錬所の建設を表明、また、同社CEO自ら訪尼しインドネシア政府と交渉を進め、同年7月25日に、改正財務大臣令(7月25日公布)に基づいた精鉱輸出税および製錬所建設保証金の支払い等を内容とした覚書を同政府と締結し、これにより翌26日に輸出許可を取得した。改正大臣令では、問題となっていた輸出税率を当初7.5%とし、製錬所建設の進捗に応じ、進捗率7.5%を超えた場合5.0%、進捗率30%超で0%とされた。覚書にはこれに加えて、建設保証金として投資額23億US$の5%に相当する1億1,500万US$を指定金融機関に預け入れることにも合意したとしている。また、別途懸案となっていた鉱業事業契約(COW)の再交渉内容となるロイヤルティの引き上げ(銅3.75%→4.00%、金1.00%→3.50%)、外資持分の引き下げ(新たに21%のローカル資本化)、鉱区縮小に関し、政府側の要求を受け入れることとし、以後6か月以内に新たな鉱業事業契約を締結することで合意したとしている。

 一方、PT NNTも2014年1月以降、政府と輸出再開の交渉を続ける一方、Batu Hijau鉱山の銅精鉱の生産を継続し、精鉱をストックしてきたが、輸出再開には至らず、同6月精鉱ストックヤードの容量が限界となったため、生産活動を停止し、約8,000千人の従業員の一部を一時帰休させるに至った。翌7月、年初から実施されている鉱石輸出禁止措置は現状のCOW違反だとし、国際仲裁裁判に提訴した。同社は、同時に政府との協議による解決を求めたが、政府は提訴の取り下げがなされてから交渉が再開されるべきと対立姿勢を強めたため、8月26日に提訴を取り下げた。同社と政府は、今後交渉を行い、輸出税の支払いやロイヤルティ料率について協議する見通し。報道によると、同社はFCX社およびPT Antamらによる製錬所建設計画への参画も検討している模様。

(2)マクロ経済、国際市場へのインパクト

インドネシア経済は、他の新興国と同様に中国の経済成長鈍化や米国の量的緩和策の縮小といった世界経済の影響を受け、2012年から悪化傾向にある。2013年8月には減税、投資手続きの簡素化、経済成長促進、ルピアの安定策を柱とした緊急政策パッケージを導入し、経常収支改善、経済成長維持、購買力維持、投資加速を図っているが、特効薬とはなっていない。本項では、こうした状況下での高付加価値化政策の施行において懸念されていたマクロ経済への影響予測と、施行から現在までの状態および国際市場(ニッケル)へのインパクトについてまとめる。

(2)-1 マクロ経済

<当初予測>
 同国マクロ経済への影響として、鉱石輸出禁止実施後の2014年3月、財務省は、鉱石輸出禁止政策による2014年の歳入の逸失額が最大20兆ルピア(約17.1億US$、2013年歳入の1.2%2)になると試算し、その内訳は税収と税外収入で合わせて4兆~6兆ルピア、ロイヤルティで14兆ルピアになると見込んだ。

 一方、2015年以降は付加価値の付いた加工品の出荷が増えるため、この額は縮小すると予測している。当時の経済担当調整大臣も同様の見方を示しており、以降、製錬所が多数稼動する2017年からは禁輸政策による逸失額がなくなるとの見解を示しているが、一方で、歳入の回復には時間がかかるとの見方もある。ある専門家の見方では「製錬所の建設には莫大な投資を必要とするため、5~10年間は影響を及ぼす」と指摘している。また、世界銀行は、今回の鉱石輸出禁止が同国経済に悪影響を及ぼし、すでに減速感のある投資家心理をさらに悪化させるリスクを抱えていると指摘している。世界銀行の国別四半期レポート(2014年3月発表)では、2014年から17年までの期間において、鉱石輸出禁止措置が貿易収支を約125億US$押し下げ、またロイヤルティ、輸出税、法人税等の国家歳入も約65億US$の減収になると見積り、2014年においては貿易収支を55~65億US$下押しすると予測している。同銀行インドネシア担当エコノミストは、この政策により、長期にわたり収益を期待することは極めて不確実となり、加えて、同様の政策が成功した例はこれまで無いことも指摘している。

 関係者による当該政策への経済的インパクト推測を以下に纏めた。

楽観的見方
Susilo Siswoutomo
副大臣
(2013年12月)
年間輸出額は50億US$減となるが、2016年には倍増
エネルギー・鉱物資源省
Thamrin Sishite総局長
(2013年12月)
向こう三年間は輸出額50億US$減、2016年には91億US$増
商業省
Bachrul Chairi総局長
(2013年12月)
2014年輸出収入額:71.3億US$減、但し高付加価値化製品の輸出により19.7億US$の穴埋め
場合により輸出基準品の見直し可能性あり
インドネシア財務省
(2014年3月)
2014年歳入:最大20兆ルピア(約16.6億US$)減
内訳・・税収および税外収入4~6兆ルピアu000b
   ・・ロイヤルティ14兆ルピア
中立的見方
インドネシア鉱業協会
(2014年5月)
2014年外貨:36億US$減、税収:8億US$減、3.3万人の解雇
2016年外貨:66億US$増、歳入:10億US$増高付加価値化産業の育成と雇用創出
悲観的見方
APEMINDO
(2013年12月)
輸出収入:98億US$減、350万人の解雇
PT FI
Rozik Soetjipto社長
(2013年12月)
操業6割カット、3万人の従業員のうち1.6万人の解雇u000b税収およびロイヤルティ16億US$減
世界銀行
(2014年3月)
2014年貿易収支:55~65億US$減
2014~2017年貿易収支:125億US$減、歳入:65億US$減

(出所:各種報道を基に作成)

<2014年上半期までの実績>
① GDP成長率

実質GDP成長率は2012年半ばから鈍化しており、この傾向は米国量的緩和策の縮小観測が強まり通貨安、株安、債券安のトリプル安が進行した2013年にはさらに加速した。2014年に入っても、軟調な外需、コモディティ価格の下落、また鉱物資源の禁輸による輸出の減少からQ1は前年同期比5.2%、直近Q2は5.1%と5年ぶりの低水準を記録し、政府目標の5.5~6%には届かなかった3。世界銀行は、2014年7月21日に発表した四半期レポートにおいて2014年通年のGDP成長率は3月より0.1%下方修正し5.2%と予測している。

図1 インドネシアの実質GDP成長率(2011年第1四半期~2014年第2四半期)
図1 インドネシアの実質GDP成長率(2011年第1四半期~2014年第2四半期)

出所:BPSデータを基に作成

図2 為替推移(IDR/USD)(2011年1月~2014年8月)
図2 為替推移(IDR/USD)(2011年1月~2014年8月)

出所:中央銀行データを基に作成

② 貿易収支

 2014年上半期の貿易収支は11.3億US$の赤字となった。輸出額は前年同期比2.45%減の888.4億US$であった一方、輸入額が同4.70%減の899.8億US$となり、パーム油の輸出増加により減少幅は輸出額の方が小さかったものの、携帯電話など電気機器やラマダーン明けの大祭に備えた食糧需要で輸入を抑制することが困難だったと推測される。

 商業省によると、中小鉱山企業による鉛・亜鉛精鉱および鉄精鉱の輸出再開4や、FCX社による銅精鉱の輸出再開により、2014年後半には23億US$超の貿易収支改善が見込まれるとしている。

図3 インドネシア貿易収支推移(2011年第1四半期~2014年第2四半期)
図3 インドネシア貿易収支推移(2011年第1四半期~2014年第2四半期)

出所:中央銀行データを基に作成

(2)-2 国際市場

 ニッケル価格は、世界経済成長の鈍化による需要減退/新規プロジェクトからの供給量増加による供給過剰で、2011年を直近のピークに下落基調が続いていた。BHP Billiton、Rio Tinto、Norilsk Nickelといった大手を始め、各社は市況低迷を受け鉱山閉鎖や資産売却の傾向にあり、ニッケル市場のここ数年間の予測については悲観的な見方が支配的であった。こうした中、インドネシアの鉱石禁輸政策は潜在的なリスクとしてしばしば言及されながらも、市場はインドネシア国内での議論の行方を静観するという状況であった。したがって、価格にはさほど反映されず、2013年6月以降は13,000~15,000US$/tという4年ぶり低水準の価格帯を軟調に推移していた。実際に完全施行となった際にも、直後はやや値を上げたものの、1月末には再び下落した。インドネシアの政策は、これまで多くの変更、追加などが成されてきた経緯から、鉱石禁輸についても、状況次第で何らかの緩和策が採られるという楽観的な見方があったとも考えられる。

 しかし、関係業界から施行に対し反発の声が上がりながらも、政府は未加工鉱石の禁輸については一貫して継続する姿勢を見せたことから、徐々に中長期的な供給リスクとして認識され始めた。これに加えて、ウクライナ情勢を巡る対露制裁懸念(2月末以降)、ニューカレドニア・VNCプロジェクトでの供給障害懸念(5月初旬)といった主要生産国からの供給不安が次々に浮上したことで価格は急騰。わずか4か月の間に50~60%の上昇を見、一時2年3か月ぶりの高値を記録した(図4)。その後は落ち着きを取り戻し、8月中旬現在、18,000US$/t台半ばを推移している。

図4 ニッケル価格と在庫の推移(2013年1月~2014年8月)
図4 ニッケル価格と在庫の推移(2013年1月~2014年8月)

出所:LMEデータを基に作成

 一時期の急上昇は、実需を超えた過剰な反応だったという見方が大勢である。しかし、市場から3割の鉱石が消えたということは事実であり、しかもこのインドネシア鉱石の最大需要国である中国は、世界のニッケル需要の半分を占める。

 中国は2004年以降のステンレス生産の拡大に伴いニッケル需要も増大し、インドネシア産の鉱石に4~5割依存していた。中国には鉱石在庫が相当量あると見込まれており、影響が顕在化するのは今年後半以降と見込まれている。報道によると、2014年初の在庫は2,600万t(グロス量)で、7月下旬には1,900万tへ減少しているとのこと。また、同時にフィリピン鉱石の高値買いで原料確保に走っている模様である。それでも、フィリピンからの供給には限界があり、全体では従来のピーク時の5~6割程度の輸入量となっている(図5)。

図5 中国の鉱石輸入量推移(2012年1月~2014年7月)
図5 中国の鉱石輸入量推移(2012年1月~2014年7月)

出所:GTAデータを基に作成

 次稿「その4」では、今後の見通しについてまとめる。


注釈:

1 2014年1~8月平均:11,724.70IDR/USD(インドネシア中央銀行)。

2 IMF統計による。

3 Asian Development Outlook 2014 Supplement, アジア開発銀行, 2014年7月

4 鉛・亜鉛精鉱と鉄精鉱については、現地企業がFCX社よりも早い2014年7月18日に政府と合意し、輸出を再開した。

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