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報告書&レポート

2019年11月15日 金属企画部 調査課 小口朋恵
19-30

Sustainable Mining 2019参加報告

―地域住民対策の好例、失敗例―

<金属企画部調査課 小口朋恵 報告>

はじめに

2019年9月4~6日、チリ・サンティアゴにてSustainable Mining 2019が開催された。ペルーやメキシコといった中南米地域において地域住民による反鉱業運動が盛んになる中、昨今の鉱業においてはこうした鉱山や鉱業プロジェクトと直接関係のない地域住民による理解や受容が事業を行う上で不可欠な要素となっている。本セミナーでは、「持続可能な開発目標(Sustainable Development Goals: SDGs)」を念頭に実に多様なプレゼンテーションが行われた。その数は計75に及び、テーマは持続可能な鉱業活動を行うにあたっての(1)エネルギー・水資源と気候変動、(2)地域開発、(3)土地の再生と修復、(4)持続可能な鉱業の新技術、(5)決定における相談・対話と参加、(6)環境影響、(7)持続可能な開発と戦略、(8)人権と先住民の権利、(9)管理体制と社会評価の革新、と多岐に亘った。この中から、筆者が傍聴し、かつ企業の地域対策に焦点を当てたプレゼンテーションを紹介する。

写真1.会場の様子(Sustainable Mining 2019サイトより)

写真1.会場の様子(Sustainable Mining 2019サイトより)

1.Newmont Goldcorp社のスポーツアカデミー

(María de Gasperin、墨Goldcorp社)

(1)概要

地域開発にスポーツを利用した事例である。メキシコZacatecas州Mazapil市にあるPeñasquito多金属鉱山周辺地域において、周辺の25地域に暮らす子供、若者、成人を対象とした「Newmont Goldcorpスポーツアカデミー」が2016年に誕生し、スポーツ(サッカー、野球、バスケットボール、バレーボール、卓球等)や体を動かす活動を通じた教育活動を実施している。この取り組みは国連の「持続可能な開発目標(SDGs)」の「(3)すべての人に健康と福祉を」(体を使った活動による健康と福祉)、「(4)質の高い教育をみんなに」(教師や親の育成にもつながる質の高い教育)、「(5)ジェンダー平等を実現しよう」(男女関係無く参加可能なことで両性に同じ機会を与える「性の多様性」)にも資するもので、同社が周辺住民を対象に実施したアンケート調査では、回答者の40%がこのスポーツを通して地域間の紛争解決に繋がっていると感じているといった結果を得ている。また地域NGOと協力してこの取組みを進め、メキシコ教育省や各学校関係者からも前向きな協力姿勢を得ている。同社は月一回各コミュニティを訪問し、SDGs目標の価値や児童の権利、チームワークの大切さ等を伝えているほか、活動に参加する児童全員にユニフォームの提供、サッカーや野球のトーナメント試合、およそ4,000回に及ぶスポーツトレーニングセッションの開催等を通じ、当該自治体のみならず周辺自治体の持続可能な開発において有益な事例となっている。

(2)所感

同鉱山は2019年の6月と10月の2度、地域住民による道路封鎖が発生している。地元NGO代表者が水資源への影響に対する抗議を行っており、企業側はスポーツ施設等の建設といった地域貢献案を提示しているものの合意には至っていないと報じられている。そうした中で企業の取組をアピールする機会であり、住民への貢献において「スポーツ」というキーワードが一致する講演であった。一方で、2013年にFAO(国連食糧農業機関)が発表した調査結果で、成人に占める肥満の割合が世界で1位(32.8%)と不名誉な数値が公表された。IDF(国際糖尿病連合、International Diabetes Federation)の2017年データでも、成人の糖尿病患者が国内で1,200万人と実に14.8%が糖尿病という深刻な数値が出たことにより、肥満対策が国の重要な課題となっている。本事案は一地域の事例ではあるが、こうした事情を抱えたメキシコらしい取り組みだとも感じた。

図1.SDGs(国際連合広報センターサイト)

図1.SDGs(国際連合広報センターサイト)

2.町移転における文化的配慮が必要な設計と関係者の関与による成功事例

(Etienne Joubert、南アAnglo American Platinum)

(1)概要

南アの鉱山開発において、周辺住民居住地の移設(町ごとの移転)が必要となった際の移設方法や努力が行われた事例である。2007年から、Anglo American Platinum社が南アMotlhotlo地区において、約1,000人の住民移転が必要となった。これを実施するにあたり、同社は建築業者や地域住民の人権保護を得意とする弁護士と契約したほか、地域自治体の都市計画担当部署が協力して世帯調査を実施した。また、地域住民の家族構成、意見や要求事項等の詳細を調査したのち、住民の文化や生活様式に配慮した設計を行い、移設先の環境等も調査した上で、新住居のレイアウトを紹介した。住民からは広すぎる、形が気に入らない等といった意見が出たようであるが、数度に亘り設計し直し、住民にとって魅力的な住居を提案して移住を促進した。結果、2012年6月に956世帯の移設を完了した。

住民移転に際しては、土地利用の権利について適切な法的手続きを実施すること、住宅のデザインや移動先のコミュニティづくりに時間をかけ、対話を通して合意形成を行うことが争議を回避するのに必要と説いた事例であった。

(2)所感

鉱山操業開始にあたり、その地域に元来居住していた人々を町・村ごと移転するケースは他国でもみられる。どの場合も、現地住民の地域信仰や宗教、生活様式等を可能な限り変えないよう配慮しつつ行われる。土地はその場所に意味があり、居住地を変えるのは住民の志向や生活様式のみならず人生そのものに関わる重大事案だが、現地の事情を丁寧に配慮した好例だと感じた。

写真2.会場の様子(Sustainable Mining 2019サイトより)

写真2.会場の様子(Sustainable Mining 2019サイトより)

3.地域強化と開発における空間の再定義:移住成功例から

(Alejandro Bucher、チリSQM)

(1)概要

鉱山エリアのコミュニティと、鉱山キャンプ移設を発端として観光事業に繋がる地域開発を行った事例である。場所はチリ第II州(Antofagasta州)San Pedro de Atacama市から南へ38kmに位置するToconao市で、約1,200人の先住民Atacameñoの居住地域でもあるほか、SQM社が炭酸リチウム生産を行っているAtacama塩湖に隣接する場所である。同地域には先住民にとって文化的・歴史的・伝統的な土地が広がっている。2016年半ば、Atacameño代表がSQM社に対し鉱山キャンプの移設を提案、企業はこれを了承し、実現のため技術作業チーム(コミュニティ代表+企業代表)を設置し、技術や方法に関し指南を受けるためコンサルタントを雇用した。移設に係る過程の場面全てにおいてコミュニティ(先住民グループ)と企業の協議の場を持ち、作業の進捗・完了確認を行い、住民参加型の対話を通して鉱山開発のための合意を取付けた。2019年2月からは第2フェーズに入り、同地域にてホテル事業等の観光事業開発も行っている。鉱山キャンプをラグジュアリーホテルとして整備し、先住民コミュニティによってホテルを運営・管理してもらえるようオーナーシップを移転した。2020年3月からは、本事業が地域コミュニティ発展の柱とすべく観光サービスのバリューチェーンの確立、人材育成、環境文化遺産の保護等に力を入れていく予定である。元来観光地であったAtacama地方に、鉱山観光の魅力が加わり地域経済の発展に貢献している事例である。

(2)所感

観光事業は、地元の資源を生かすことができ、地域が収入を得る手段として最も着手しやすい分野のひとつと考えられる。この観光事業を始めるにあたり、計画の当初段階から住民を巻き込み、対話型の協議を通じて地元に根付かせた成功例である。

4.CODELCOによるCalama市での太陽熱湯沸し器の導入

(Leonardo Herrera、チリCODELCO)

(1)概要

CODELCOの「持続可能な開発政策」のひとつで、チリ北部、第II州(Antofagasta州)第2の都市Calama市のTocopillo地区における、従来のガスや電気といったエネルギーを使用しない、太陽熱を利用して湯を沸かすシステムの提供事例が紹介された。家屋の屋根にパネルとタンクを設置し、日中の太陽光で水を温めるもので、湯は24時間使用可能、これにより半年間はガスを購入する必要がなく、5~10kg/月のLPGが節減可能、CO2排出量も削減できる。簡単なシステムなので年1回程度のメンテナンスで良く、使用可能年数は10~15年である。本プロジェクトで直接裨益したのは地域のCalama市に住む3,200人で、社会活動への参加、機材のメンテナンス等CODELCOの作業部隊が策定した基準をクリアした家庭の一般家屋に計1,500機設置した。この導入と使用を通じた人材育成(住民への講習会)も行った。

(2)所感

チリ北部はほとんど雨の降らない砂漠地帯であり、こうした自然環境からこの地域に特化して導入可能なシステムである。他の地域への応用は難しいと考えるが、地域の地理的条件を活かし、住民のニーズを拾うことで、その地域に特化したサービスやシステムを導入することが地域開発や地域住民によるプロジェクトの受容、住民の生活向上に繋がる好例といえる。

5.Quintero-Puchuncavi地区の事故における理解の鍵

(Cristhian de la Piedra, チリCODELCO)

(1)概要

チリ・Valparaíso市Quintero-Puchuncavi地区では、2018年に海辺の工業地区から産業用ガスが漏洩し、住民約250人が健康被害を訴え病院に搬送される事故が発生した。この問題はメディア等でも大々的に取り上げられ、Valparaíso周辺住民だけでなく離れた地域に住む住民の不安も募らせ、地元レストランはもぬけの殻になり、漁業従事者の多いQuintero-Puchuncavi地区の漁師は漁に出られず地元経済は大打撃を受け、農家は市場で食品を販売できない事態になった。当時、同地区に立地していた同社Ventanas銅製錬所が事故の原因ではないかと政府やメディアから非難された。この事故をきっかけに、高等裁判所が政府に対して調査を命じ、地方政府は包括的な環境モニタリングの実施と規制基準の見直しを行った。

事故の背景として、まず1960年代にVentanas製錬所等が建設された際、環境への配慮はほとんどなされず、また国の排出規制が無かったため製錬所から有害物質が垂れ流し状態であった。しかし、1993年に鉱業省が初めて排出規制を策定し、環境に配慮した持続的開発の意識が徐々に醸成されるようになった。かつては製錬所の高い煙突が町の象徴であったが、現在の象徴は山や馬である。

こうした事故により地域コミュニティとの関係が悪化した際には、

  • 影響のあった地域の状況、苦情をそこに暮らす住民と同じレベルまで理解する
  • Twitter等のSNSで情報が拡散するため、企業の広報担当は正確な情報をスピード感をもって共有する
  • 住民がデモ隊となって暴徒化する可能性を考慮し、企業の苦情処理担当は警備担当と連携を取る
  • コミュニティとの関係構築に惜しまず投資を続ける
  • 一企業の責任を追及するのではなく、その地域で操業する他企業と協働で対策を行う
  • 住民や環境団体等と開かれた直接対話の機会を持ち、相手の話を聞き共感する
  • 環境への影響を正当に評価し、影響を受けた住民に対して経済的な賠償を行う

といった点を指摘した。

(2)所感

各社が成功事例や美談をアピールする中、ガス漏洩事故という失敗例を挙げた貴重な講演のひとつであった。なお、この事故に関しては、環境委員会ならびにValparaíso選出の上院議員とQuintero-Puchuncavi地区の被害者団体が事故から1年が経過する2019年8月、CODELCO Ventanas製錬所担当部署に対し、環境影響評価を自発的に行うよう要請する等、事故に係る問題収束への取り組みは継続している。

6.Peñasquito多金属鉱山における価値あるプログラム

(María De Gasperin, 墨Newmont Goldcorp社)

(1)概要

2015年に開始されたPeñasquito多金属鉱山のあるZacatecas州Mazapil市は、地域住民の28%が失業する貧困地域である。同社は鉱山地域の25コミュニティ、計5,000人に対し支援を行っている。具体的には、

  • 鉱山の影響を受ける地域の小規模な事業を支援、スケールアップする
  • 小規模事業の能力開発を行う
  • 小規模事業をバリューチェーンに組み入れる

これらを行うことで小規模企業の能力強化を支援して事業をスケールアップさせ、サプライチェーンへの参加を促すというものである。支援を希望する事業者はビジネスアイデアの申請書を提出し(2018年は240件の申請あり)、企業はインタビュー等を実施して評価、選定する。これにより選定された事業者には、能力開発を目的としたワークショップを実施し着手金を提供する。その後、事業のスケールアップを目的に、規制や政府への登録、税金の支払い等について技術的なワークショップを実施している。これまでに拠出した着手金は1,651,550US$で、このうち82%は企業から、残り18%は起業家自身からの拠出で成り立っている。これにより130名が起業し、うち23名がスケールアップ事業に進んでいる。既存のバリューチェーン以外へのアクセス増加や、技術イノベーションの促進に繋がるよう企業が広報活動を積極的に行っている。

(2)所感

上記のとおり、Peñasquito多金属鉱山では2019年中だけでも2回道路封鎖の妨害活動が発生している。ひとつの会社の同じ鉱山もしくはプロジェクトについて2回も報告を行ったのは同鉱山だけであり、地域住民対策のアピールとも取れた。地域住民への貢献に関する内容については、地元住民を鉱山に直接雇用するのではなく、関連する事業を自ら立ち上げる支援をし、地元の活性化に直接繋がるような取組であるとともに、鉱山が閉山したら雇用喪失するのではなく地域に根付く事業を創るような、良い取組だと感じた。

7.Albemarle社と新たなリチウム鉱業:対話、持続性と価値の共有

(Ellen Lenny-Pessagno & Ana Ramos、チリAlbemarle社)

(1)概要

チリAtacama州のAtacama塩湖は、数百年前から居住する歴史的・文化的に重要な地域にあり、18の先住民Atacameñosコミュニティがある。企業としては、彼らの伝統を保持するのみならず共有できる価値を創ることに責任があると考えている。そのため、企業は2012年から接触ならびに対話を開始し、リチウム開発に伴う利益を配分するため、これら18の先住民コミュニティは「Atacameños委員会」(以下、「委員会」)を結成し、2016年1月、委員会と協力関係、事業持続性、相互利益に関する合意」を行った。この内容は、

  • 炭酸リチウム及び塩化カリウムの売上3.5%をコミュニティ支援に投資
    (3.0%はコミュニティに直接、0.5%はイノベーションとインフラ整備に投資。高齢者支援、奨学金提供、技術イノベーション支援等に利用。)
  • Atacama塩湖の天然資源のモニタリングや監視活動を協働

となっており、この合意によりコミュニティはパートナーとなり、利益の共有のみならず資源の開発力も共有することで、Atacama塩湖開発を持続可能なものとしている。

この合意から2年が経過し、共有可能な開発の模索と信頼ある関係構築、対話をベースにした双方の利益共有といった点で好例となっている。

(2)所感

このプレゼンテーションは、前半Ellen Lenny-Pessagno Albemarleカントリーマネージャーが、後半にAna Ramos委員会副代表、つまり18の先住民コミュニティ代表者がプレゼンするという構成であった。現地の先住民代表を登壇させることで、同社と地域コミュニティの関係が良好であることをアピールする場となったのみならず、先住民代表者は自身の先住民というアイデンティティを主張する場にもなっていたように感じた。ペルーやメキシコで先住民や地域住民と鉱山企業との対立が際立つ中、チリは地域住民と良好な関係を築きプロジェクトを成功させている好例であった。鉱山開発には環境破壊、環境汚染といった悪いイメージがつきまといがちで、この先住民も当初はAtacama塩湖開発に反対していたようだが、プロジェクトの早期段階から地域住民との対話を始め、利益配分という実利を含む提案が受け入れられたのだと考えられる。歴史的に銅の輸出という一次産業で発展してきたチリは、銅の恩恵を受けていることを国民が良く理解しており、新たな鉱山開発にも比較的好意的で受容性が高いといった背景もあるものとみられる。更にチリには先住民法(1993年10月5日官報掲載)、及びILO第169号条約があり、これらの中で先住民に影響する開発事業の計画立案及び実行、条約適用に向けて講じられるあらゆる措置に密接に関与すべきで、先住民の協議と事業参加の権利が認められており、こうした法令が機能している一例ともいえる。(これらの法については、縫部保徳著カレント・トピックス2012年35号:チリの鉱業開発プロジェクトと先住民族問題~El Morro金-銅開発プロジェクトの例~に詳述している。)なお、チリ鉱業省は現在、「国家鉱業政策2050(Política Minera 2050)」策定に取り組んでいる。これは鉱業をチリの持続的発展の基盤とするため、また法的確実性をもった鉱業投資を行うため、関係者間で政治社会的な合意を行うというもので、鉱業界、市民団体、学術界、地域住民団体が参加するワーキングテーブルを2019年8月頃から開始している。ワーキングテーブルでは、経済、環境、社会的価値、ガバナンスという4つのテーブルを設け、2050年までに合意を得るとしている。

おわりに

このセミナーで紹介され、本稿で取り上げた事例は実に個別な事例である。またこうした国際的なプレゼンテーションの場で、自社の失敗例を具体的に説明する講演はなかなか無く、好例ばかりではあった。各々の鉱山・プロジェクトにおいて、そこに住む住民のアイデンティティ、自然環境、歴史的背景、要求事項等は全ての条件が異なり全く揃った地域環境は2つと無いため、どこかで成功した地域住民対策例をそのまま他地域に当てはめて成功させることは不可能に近い。しかし、重要度が増している「SDGs(持続可能な開発目標)」の概念からしても、鉱山や開発プロジェクトに直接関わる地域住民のみならず、影響する地域に居住し直接雇用関係の無い住民、または全く影響しない地域住民や一般市民を対象とした、プロジェクトを受容してもらうための取組も年々重要度を増しており、このテーマにおいて関係者の関心も高いことが伺えるセミナーであった。なお、反鉱業運動が頻発しているペルーの鉱山について、具体的な地域住民対策を紹介するプレゼンは行われなかったが、2019年6月にペルー共和国リマ市で行われた鉱業フェア(栗原健一・村井裕子著カレント・トピックス2019年20号:鉱業フェアMINPRO 2019参加報告)ではペルーの事例の紹介が行われているので、参照されたい。

また、各取り組みにおいて鉱山開発ならではといったプロジェクト例はあまり無いが、どこでも操業可能な一般産業の工場とは異なり、鉱山は場所を動かすことができず、プロジェクト地決定とともに対話の相手が決まる点が一般産業と鉱業の異なる点である。そもそも一般的にあまりイメージの良くない鉱業活動を行うにあたっては、直接関係者のみならず全く関係しない地域住民等からの受け入れが必要不可欠であり、そのため相手の主張は何か、何を求めているのかといった点を汲んだ受容性への努力は益々求められている。今成功しているプロジェクトにとっても、様々に問題を抱えるプロジェクトにとっても、他者の取組を参考にしつつ、時間をかけて丁寧に取り組んでいかなければならないテーマであることは間違いない。

なお、本会合には、現在実施している「令和元年度資源開発における環境配慮型技術の社会受容性調査」に係る情報収集の一環として参加した。本稿執筆にあたっては、本調査委託先である三菱UFJリサーチ&コンサルティング株式会社の清水孝太郎政策研究事業本部環境・エネルギー部主任研究員、ならびに田口涼子国際研究室研究員の多大なる協力を得た。厚くお礼申し上げる。

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