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報告書&レポート

2021年2月5日 シドニー 事務所 Whatmore康子
21-03

Rio TintoのWA州Brockman 4鉄鉱石鉱山における先住民遺跡破壊について

<シドニー事務所 Whatmore康子 報告>

はじめに

Rio Tintoが2020年5月、同社が操業するWA州Brockman 4鉄鉱石鉱山で行った発破作業の際に、4万6,000年前のものであるとされる先住民遺跡を破壊したことは、先住民コミュニティや考古学界だけではなく、同社の株主や投資機関などを含む世間一般から強い批判を浴びることになり、同社のJean-Sébastien Jacques CEOを含む3名の重役が責任を取って辞任する事態にまで発展した。豪州の各州政府もこの事態を重く受け止め、豪連邦政府が3か月以上の期間を費やして審問を実施したほか、WA州政府はこの出来事をアボリジニ遺跡法(WA)の改正草案に強く反映させたとしている。また、この出来事は、豪州国内外の大手年金基金や投資機関、先住民団体などからも厳しい目を向けられることになり、鉱業企業にとってのソーシャルライセンスの重要性が増している現状を浮き彫りにしている。

1.遺跡破壊の背景と破壊直後の経緯

Rio Tintoは2020年5月24日、同社がWA州で操業するBrockman 4鉄鉱石鉱山において発破作業を行った際、先住民の岩石住居遺跡であるJuukan1とJuukan2を破壊した。同鉱山に隣接する渓谷Juukan Gorgeでは、Juukan1からJuukan5まで、合計5つの岩石住居遺跡が存在するとされている。Rio TintoはJuukan1とJuukan2の破壊に関しては、WA州の先住民遺産法であるAboriginal Heritage Act(アボリジニ遺跡法(WA))第18条に基づき、WA州政府の認可を2013年に取得していた。同条文は、土地開発者を同法第17条の「先住民遺跡の掘削、破壊、損壊、隠ぺいや、その他のいかなる改変も違法とする」という定めから免責するものである1。一方、同遺跡ではアボリジニ遺跡法上の認可を取得した後となる2014年に考古学者によって行われた調査で、4万6,000年前に人類が居住していた証拠が多く発見され、豪州の内陸における最古の住居跡である可能性が生じていた。Rio Tintoは遺跡を破壊した後、その2日後の2020年5月26日に、先住権原(Native Title)保有者であるPuutu Kunti Kurrama部族とPinikura部族(PKKP)に遺跡の破壊を初めて報告したとされている。

写真1.Juukan1とJuukan2の先住民岩石遺跡の破壊前と破壊後を比較した写真

写真1.Juukan1とJuukan2の先住民岩石遺跡の破壊前と破壊後を比較した写真

左が破壊前の2013年6月2日当時、右が遺跡破壊から3日後の2020年5月27日のもの。
(出典:Financial Times)

Rio Tintoは遺跡破壊の経緯について、破壊直後は「遺跡に考古学上の重要性が備わっていることが判明し始めて以来、我が社はその保護に向けた選択肢に切り替えることを検討していたが、先住民グループとの協議を設ける機会を数度逃し、PKKPから遺跡破壊を中止するよう正式な要請を受理した際には、既に遺跡を破壊する準備が進められていた。」と説明していた2。一方PKKPは、同部族グループから遺跡の重要性について、明確に知らされていなかったとするRio Tintoの主張が事実と異なるとして、「我々は2013年以来、Juukan Gorgeの遺跡、特に岩石住居の重要性についてRio Tintoに伝える機会を数多く設けてきた。」と反論している3。この詳細については、本レポートの「5.遺跡の破壊を決定付けた10日間における経緯」と「6.PKKPの見解」の項目で後述する。

2.WA州政府の反応とアボリジニ遺跡法(WA)の改正、及び豪連邦政府の反応

Rio TintoがJuukan1とJuukan2の遺跡を破壊するにあたり、WA州政府より取得した認可は、前述の通りアボリジニ遺跡法(WA)第18条に基づくものである。現法の下では、同条に基づき認可が一旦取得された後は取り消すことが不可とされており、WA州政府は2018年末に開始した同法の見直しにおいて、この点を焦点の一つとしていたが、Rio Tintoの遺跡破壊によって同条文に対する各方面の関心が集まり、同法の改正を速やかに行うべきとの声が高まっている。Ben Wyatt WA州アボリジニ問題担当大臣は2020年5月、Rio Tintoによる遺跡破壊の知らせを受けて「伝統的な土地所有者の懸念を払拭するような新法が、2020年末までに制定されることを希望する。」とコメントしている4

WA州政府は2020年9月に同法の改正草案を発表し、翌10月には先住民など草案に関する利害関係者との協議が最終段階に入ったことを発表した。この改正草案は、第18条を削除する案や、先住民遺跡の破壊に対し最高10mA$の罰金を設ける案など、先住民遺産の保護等について先住民の意見をより尊重する内容となっており、先住権原保有者と土地開発者との間における合意を促進することを目的とした審議会「Aboriginal Cultural Heritage Council」を設立するという案も盛り込まれている5

一方、豪連邦政府は、北部豪州で生じた問題を調査する共同常設委員会「Joint Standing Committee on Northern Australia」を通じて、Juukan Gorgeの遺跡破壊に対する審問を2020年6月11日に開始した6。同委員会はこの審問において、意見書を2020年7月31日まで公募し、NT準州政府や複数の先住民部族、Rio Tinto関係者、考古学者などから142件の意見書を受理した。同委員会はこれらの意見書や審問に基づいて2020年12月9日に中間報告書を発表し、同報告書においてRio Tintoのみならず、WA州政府や豪連邦政府、WA州で鉱業活動を行う企業などに対しても、先住民との関わり合いや関連法の改正等に関する数々の提言を行った。同報告書の詳細については、「9.豪連邦政府が審問に関する中間報告書を発表」で後述する。

3.豪遺跡破壊に対するRio Tinto株主や各団体、市民の反応

遺跡の破壊は豪州国内外の各メディアで大きく取り上げられ、この事件から約2週間後の2020年6月9日にはWA州パースのRio Tinto本社に350人を超える抗議者が集まり、Wyatt WA州アボリジニ問題担当大臣やRio TintoのChris Salisbury鉄鉱石部門最高責任者の辞任を求めるシュプレヒコールが行われた。

遺跡破壊に対する批判の声は、Rio Tintoと先住民との遺跡を巡る関係の詳細が明るみに出るにつれ、先住民が同社との合意において不利な立場に置かれているとの見方が出てきたことなどを受けて更に強まった。一方Rio Tintoは、今回の事件を背景に同社の役員会が鉄鉱石部門の遺跡管理に関する見直しを行い、2020年8月24日にはJean-Sébastien Jacques CEOをはじめとする合計3名の幹部を減俸とすることを発表した7が、先住権原に関する全国団体National Native Title Councilや豪州の年金基金最大手AustralianSuperなどは、「処分は減俸以上のものとすべき」という意見を表明した。また、Rio Tintoが2020年9月4日に豪連邦政府の審問に備えて同政府に提出した意見書では、同社の幹部が遺跡破壊に関し、この問題が先住民との訴訟問題に発展した場合に備えて法律事務所Ashurstsに対応を依頼していたことや、発破作業によってJuukan1とJuukan2の遺跡が破壊されることよりも、遺跡破壊の認可を受けていないエリアに所在する遺跡にも影響が及ぶリスクの方を強く懸念していたとも取れる意思決定を下していたことが判明し、企業の倫理的責任を追求する団体Australian Centre for Corporate Responsibility(ACCR)が「信じ難い」と評するなど、各方面からの批判が集中した。Rio Tintoの株主でもある豪州の年金大手HESTAは2020年9月9日、同社の遺跡破壊に関し「鉱業企業が、伝統的な土地所有者との交渉を公正かつ誠実に行うことを怠った場合、それらの企業の評判や法務に関するリスクが投資家にとっての投資リスクとなる。」とし、同社と先住民が交わした合意や同社の遺跡管理システムについての広範な見直しが行われない限り、仮に同社の幹部が交替してもこのリスクは解消されないと表明した。Rio Tintoは、同社が遺跡を破壊した後、これらの見直しを自社で行っているが、HESTAはその見直しが不十分であるとしており、豪州消費者競争委員会(ACCC)の元CEOであるAllan Fels博士に独立的な見直しを行うよう要請したとしている8

4.Rio Tintoの対応

Rio Tintoは遺跡を破壊してから約3週間後の2020年6月12日、この遺跡破壊を謝罪し、豪連邦政府が遺跡破壊に関して行う審問やWA州政府による先住民遺跡法の改正に協力を行い、PKKPからの信頼を回復することを最優先事項とするという声明を発表した。また同社は同月19日、同社の役員会が中心となり鉄鉱石部門の遺跡管理システムに関する見直しを開始すると発表した。同社によると、この見直しはMichael L’Estrange独立非常勤取締役が指揮を執り、Juukan Gorgeの遺跡破壊を背景に、Rio Tinto社内における遺跡管理の基準、手順、報告、ガバナンス、及び同社とPKKPとの関係やコミュニケーションについての調査を同社従業員やPKKPの意見を交えて行うものとされており、2020年8月24日にその報告書が発表された9。Rio Tintoはこの報告書において、遺跡破壊の責任を取るとして、同社の幹部であるJacques CEO、Chris Salisbury鉄鉱石部門最高責任者、広報・総務部門のSimone Niven 役員の3名を減俸としたと発表している。またRio Tintoは2020年8月5日、豪連邦政府がJuukan Gorgeの遺跡破壊に関して行う審問に対する最初の意見書を提出した。同社はこの意見書で「Juukan1とJuukan2の遺跡破壊は行われるべきではなかった。」と表明しており、役員会が遺跡管理システムに関して行う見直しとこれに関連する協議が完了するまでの間、「Rio Tintoと先住民とのパートナーシップ強化」、「Rio TintoとPKKPとの今後5年間における合意の見直し」、「遺跡に関するリスク管理の改善」を行うとしている。

2020年9月になると、前述のようにRio Tintoが遺跡破壊に関する係争の可能性に備えた対応を法律事務所に依頼するなどの事実から10、同社に対する株主の批判が更に強まったため、同社は減俸とされた幹部3名に更なる責任追及の是非を問う協議を同月7日の週に行った。役員会ではこの責任追及を巡り意見が分かれたとされており、Sam Thompson会長が2020年8月の時点で幹部を減俸以上の処分とはせず、今後も同社にとって必要な人材であると擁護していた一方で、英国の役員会メンバーであるSam Laidlaw氏とSimon Henry氏は、更に厳格な処分を行うよう主張したとされている。

一方、英国国教会の年金基金であるChurch of England Pensions Board(CoE Pensions Board)のAdam Matthews倫理・関与責任者は2020年9月9日、「Rio Tinto幹部の減俸が、46,000年前の遺跡を破壊した責任追及としては十分ではないと投資家達が受け止めていることは明白だ。同社の役員会は、遺跡破壊の問題をいかに真剣に受け止めているかを試される時が来ている。」と述べた11。メディアはこの発言について、CoE Pensions Boardが環境社会ガバナンス(ESG)を考慮する機関投資家の間で中心的な役割を演じていることから、Rio Tintoの役員会に大きな圧力を与えることになったと分析している。Matthews倫理・関与責任者がこの発言を行ったのは、Rio Tintoの役員会が同社幹部の責任を巡り意見が対立しているとの情報を英国メディアが得た直後とされているが、これはThompson会長の反対派役員が同会長をRio Tintoの代表者として重視していないということを示唆するためのリークによるものではないかとメディアは仮定している12

2020年9月7日の週、Jacques CEOはパースでPKKP代表との面談を行った。Rio Tintoはこの面談の内容に関しては今のところ詳細を発表していない。一方、PKKPは豪国営メディアのSBS放送で発表した声明において、「PKKPはRio Tintoとの関係を持続させながら、同社の幹部と私的な会談や協議を通して我々の感情を伝え、同社との関係回復を図る。」と表明し、それ以上のコメントは避けるとしている。

Rio Tintoは2020年9月11日、同社の役員会が株主や先住権原保有者、利害関係者などとの話し合いを行った結果、Jacques CEO、Salisbury鉄鉱石部門最高責任者、Niven広報・総務部門役員の3名が辞任することを決定したと発表した13。Rio Tintoによると、同社が今後遺跡管理システムを改善し先住民との関係修復を図る上で、これらの幹部に十分な責任能力が備わっているかという点に、株主の多くが懸念を示したとしている。また、Thompson会長はこの発表において、「我が社がJuukan1とJuukan2の遺跡を破壊したことは過ちであり、今後我が社は同遺跡のような考古学的、文化的に重要性の高い遺産を破壊しないことを確かとすること、PKKPやその他の伝統的な土地所有者の信頼を回復することに努める。」と述べた。

5.遺跡の破壊を決定付けた10日間における経緯

Rio Tintoが豪連邦政府の審問に対して2020年8月に提出した意見書14によると、同社は2013年当時、Brockman 4鉱山の採掘で4つの選択肢を準備しており、このうちの3つはJuukan Gorgeでの遺跡破壊を避けるものだったが、より高品位の鉱石を大量に採掘するためにこれらの選択肢を取らなかったとしている。同社はその後、2020年2月にJuukan1とJuukan2の遺跡がPKKPにとって非常に重要性が高いことが同社とPKKPの共同調査で明るみに出ると、遺跡を保護する選択肢に切り替えることを検討したが、これに関する協議をPKKPと設ける機会を逃したとしており、同部族から遺跡付近の発破作業を中止するよう正式な要請を受理した際には、既に遺跡を破壊する選択肢しか残されていなかったとしている。Rio Tintoはこの詳細について、同意見書で以下のように説明している。

2020年5月14日、Rio Tintoの遺跡管理部は人類学者でPKKPの文化遺産マネジャーであるHeather Builth博士から、Juukan Gorgeの視察を要請されたことに基づき、同社のBrockman 4鉱山技術サービス部にJuukan1とJuukan2の状況について問い合わせを行った。翌15日、遺跡管理部が技術サービス部から得た回答は、「遺跡では南部の発破が2020年当初に既に行われており、北部では5月17日の発破に備えて発破孔に火薬を装填する作業が行われている。」というものであったことを受け、同部は技術サービス部に発破作業を一時停止するよう要請し、発破が本当に必要とされる作業であるかの問い合わせを行った。同月15日午後、遺産管理部は発破作業が同月20日まで一時停止されたことを確認し、この旨をPKKPとBuilth博士にE-mailで通知した。同月18日、Rio TintoはPKKPが遺跡に関する見解を後日正式に表明するとの通知をBuilth博士から受理し、発破作業を同月20日に延期した。翌19日、Rio TintoはPKKPから、「遺跡保護の選択肢について調査を行うため、発破作業を48時間停止して欲しい。」との要請を受理し、作業を同月22日に延期した。同月21日、遺跡発破の問題はRio TintoのSalisbury鉄鉱石部門最高責任者と同社の幹部で構成されるSenior Leadership Team(SLT)に報告され、同鉄鉱石部門最高責任者とSLTによる会議が開始された。会議では、装填された火薬の撤去または点火は保安面のリスクから14日以内に行われなければならないこと、発破作業は破壊の認可が取得されていない遺跡も損傷する恐れがあることの2点に焦点が絞られ、翌22日には外部の爆発物コンサルタントの意見も交え、遺跡北部で既に発破孔に装填された火薬の全てを撤去することは安全でないため、破壊の認可が取得されていない遺跡に損傷を与える恐れのあるエリアのみで撤去作業を行うという結論に達した。同月23日、Rio Tintoは、そのようなエリアに設置された8孔の発破孔から火薬を撤去する作業を約10時間掛けて行ったが、この作業においては、発破孔の1孔で伝爆薬と起爆装置の取り外しが出来なかったため火薬を爆発させざるを得ない事態となり、Rio Tintoはこれが、Juukan1とJuukan2に設置された数百孔に及ぶ発破孔から全ての火薬を撤去することが不可能であったことを裏付けるものであるとしている。Rio Tintoはこのような状況の中、発破作業の実施がやむを得ないことであると判断し、同月24日、この作業を実施してJuukan1とJuukan2の遺跡を破壊した。

写真2.遺跡が破壊されて1週間後のJuukan  Gorge

写真2.遺跡が破壊されて1週間後のJuukan Gorge

水色の点線で囲まれた箇所が爆破されたJuukan1とJuukan2の遺跡跡であるとされている。
(出典:豪連邦政府審問に対するRio Tintoの意見書)

6.PKKPの見解15

PKKPは、同部族とRio Tintoとの関係について、「遺跡が破壊される直前においても途切れることなく続いていたが、我々にとっては公平なものではなかった。」と表明しており、Rio TintoがPKKPに提供する情報は範囲が限られたものであり、同部族が複数回にわたって同社と円滑なコミュニケーションを図ろうとした試みも拒絶されたとしている。PKKPは、同部族や考古学者、人類学者が長期間に渡りJuukan1とJuukan2の遺跡の文化的重要性について情報を提供していたにも拘わらず、Rio Tintoは何の行動も起こさず、遺跡が破壊される数か月前から同部族が再強調していた遺跡の重要性とこれに関する懸念や要請も無視したとしており、強い憤りを覚えていると表明している。また、PKKPは遺跡が破壊されたことについて、「Rio Tintoは、発破孔が掘削される中、我が部族が遺跡の破壊に強い懸念を示していた時点で、遺跡の破壊を回避するためにもっと多くの努力を傾けることが出来たはず。」としており、これを裏付けるものとして、同社が破壊を認可されていない遺跡に影響が及ぶ恐れのあるエリアにおいては、火薬を撤去する作業に踏み切った事実を挙げている。

PKKPは今回の遺跡破壊により、資源産業は先住民遺跡の正しい価値を認識する姿勢において信頼性に欠けるということが実証されたとしており、遺跡保護を強化するためにも法律の抜本的な改正が必要であると主張している。PKKPは、WA州における先住民と鉱業企業との合意が、「先住民は、鉱業活動に反対する意向を示した場合、鉱業企業から金銭的な利益を得ることが出来なくなる可能性がある。」という「gag clause」と呼ばれる条項を含むなど、先住民を不利な立場に置く時代遅れのものであり、「先住民族の権利に関する国際連合宣言」の内容も反映されていないとして、合意が透明性を備え公平なものとなるよう新たな法律が制定され、現行の合意も、先住民の権利が向上して先住民と鉱業企業との関係がより公平となるよう見直しが行われるべきであるとしている。

PKKPは今後、Rio Tintoとの関係を再構築し、破壊された遺跡の修復や復旧、遺跡保護のメカニズム確立、双方のコミュニケーションの円滑化、先住民文化の保護と記念を目的とする設備や機関の設立などに関する共同作業を同社と行っていくとしている。

7.Rio Tintoの内部機構における問題が遺跡破壊に至った一因か

Juukan1とJuukan2の遺跡の重要性が、最近になって明らかにされていたにも拘わらず破壊されるに至ったのは、Rio Tintoでここ数年、考古学などの専門知識を備えた人材が急激に減ったことや、先住民とのコミュニケーションを図る内部組織が再編されたことが一因であると指摘されている。2005~2013年に同社のコミュニティ及びソーシャルパフォーマンス(CSP)課にて国際業務最高責任者を務めた地質学者のBruce Harvey氏は、同遺跡の破壊に関する豪連邦政府の審問に向けた意見書16において、Rio Tintoでは過去5年間に考古学者や人類学者など、企業のソーシャルパフォーマンスに関する専門識者が様々な理由で退職し、Juukan1とJuukan2の遺跡を破壊することが愚行であることを率直に主張できる人材が失われた、としている。また同氏は、Rio Tintoでは2016年7月にJacques CEOが就任したことにより組織再編が行われ、CSPは衛生保安環境コミュニティ部門から、広報・総務部門へと移管され、それ以降、経験を備えた多くの人材が去ったとしている。同氏によると、Rio Tintoの資産に関するCSP課の活動は、かつては鉱山の現場責任者が中心となり行われていたが、2017年になると同社のコスト節減に伴いパースの総務・コミュニケーション部門で集中的に行われるようになり、鉱山でのRio Tintoと先住民との日常的なコミュニケーションや関係が希薄化したとされている。同氏は、このことはRio TintoのCSP基準に抵触するものであるとしており、同基準が遵守されていればJuukan1とJuukan2の遺跡破壊は起こらなかったと分析している。また、Rio Tintoの元副代表取締役であり、1990年後半に同社と先住民との関係改善に中心的な役割を担ったPaul Wand氏は、「鉱業企業が伝統的な土地所有者の希望を理解するには、鉱山現場の責任者が先住民コミュニティと密な関係を築き定期的な話し合いを行うことが重要であるとしており、CSPが広報・総務部門に移管されてからは、同社の遺跡管理がこの重要な点から逸れてしまった。」とコメントしている17

一方、Rio Tintoは広報・総務部門のNiven役員が文化遺産管理の最高責任者であるとしているが、同役員は2020年10月16日に豪連邦政府が行った遺跡破壊に関する審問において、「これまでBrockman 4鉱山を訪問したことや伝統的な土地所有者と会ったことは一度もなく、同遺跡の価値についてはこれらが破壊されるまで認識していなかった。」と答弁している18。Niven役員は前述の通り、遺跡破壊の責任を取り辞職した。

8.遺跡破壊が鉱業企業や社会に与えた影響

Rio Tintoのライバル企業であるBHPは、Juukan Gorgeの遺跡破壊から数日後、同社が5bA$を投じて開発に着手したWA州South Flank鉄鉱石プロジェクトにおいて、アボリジニ遺跡法(WA)第18条に基づき、12か所の先住民遺跡を破壊する認可を同州政府から取得していたが、Juukan Gorgeの遺跡破壊に対する批判が高まる中、2020年6月に同プロジェクトサイトで総数40か所とされる遺跡を破壊する計画を一時停止することを発表した19。BHPは2020年9月17日、Juukan Gorgeの遺跡破壊に関して豪連邦政府が行った審問で、South Flankプロジェクトサイトの伝統的な所有者であるBanjima族が同プロジェクトによって遺跡が破壊されることを懸念しており、これに反対する書簡を2020年4月にWA州政府に提出したことを明らかにした。またBHPは2020年9月16日、同社が第18条に基づき取得した認可についての見直しを行っている途中であり、伝統的な土地所有者との更なる協議が行われるまではこの認可に基づく行動を起こさないことや、遺跡諮問委員会「Heritage Advisory Council」をBanjima族との共同で設立したことを発表した。

また、豪Fortescue社は2020年9月、同社が同年11月に実施する年次株主総会に向けてACCRが提出した、先住民遺跡の保護に関する動議書の受理を拒否した20。この動議書は、先住民遺跡に影響を与える採掘活動を、関連法が改正されるまでモラトリアムとするようFortescue社に要請するものであったが、同社はこの動議書がE-mailに添付されたスキャンファイルで提出されたことを理由に受理を拒否し、原本を送付するようACCRに要請した。これを受けたACCRは原本をクーリエで送付したが、Fortescue社がこの通知を行ったのが決議書の受付締め切り日の前日であったことや、クーリエ配達に問題が生じたことから、動議書は受理されるに至らなかった。Fortescue社はこの動議書について、「WA州の鉱業に知識のない人々によって作成されたものである。」との見解を示している。一方、ACCRは動議書の受理が拒否されたことに対し、「Fortescue社は手続き上の形式を利用し、同社と先住民との関係に対する株主の監視の目から逃れようとしている。」として同社を批判した。同団体は2020年8月、Fortescue社への動議書提出に先駆けて、これと同様の内容である動議書をE-mail添付のスキャンファイルとしてBHPに提出しているが、これは問題なく受理されたとしている21。また、Joint Standing Committee on Northern Australiaの委員長を務めるWarren Entsch豪連邦議会議員は、同委員会は企業に指示する権限を持たないと前置きした上で、「Fortescue社は、Rio Tintoが行った遺跡破壊と同社がその後に取った行動に対して豪州国民が示す反応に細心の注意を向ける必要がある。」と述べた。

その他、Fortescue社は287mUS$を投じて進めるWA州Queens Valley鉄鉱石プロジェクトにおいて、Juukan Gorgeの遺跡破壊が行われた後、先住民のWintawari Guruma部族が同プロジェクトサイトに数多く存在する遺跡が破壊されることに懸念を示したため、遺跡破壊の認可をWA州政府に申請するプロセスを保留とした。同社は2020年10月、Wintawari部族と協議を進め、同部族の了承を得たことから申請プロセスを再開した旨を発表している22。一方、同社のElizabeth Gaines CEOは、WA州政府がアボリジニ遺跡法(WA)の改正を進めていることについて、同法の改正草案が遺跡に関する先住民の発言権をより拡大する内容であることに賛同するとした上で、同法の改正後には遺跡に対する調査が現在より綿密に行われる必要性が生じると考えられるため、中期的には同政府の鉱業活動に対する認可プロセスが長くなるのではないかと予測している23

豪州や英米などの投資機関64社は2020年10月、Juukan Gorgeの遺跡破壊が投資家にとっての深刻なリスクとなったとして、豪州や多国籍の鉱業企業大手に対し、これらの企業が鉱業活動を行う上で先住民との関係にどのようなソーシャルライセンスを取得しているかを明確にするよう、要請する共同書簡を送付した24。これらの投資機関には、英CoE Pensions Board、米Fidelity、AustralianSuper、HESTA、CBUSなどが含まれており、書簡はRio TintoやBHP、伯Valeなどのメジャー企業のほか、Fortescue社や加Barrick Gold社、豪OZ Minerals社など多社に送付された。投資機関はこの書簡において、鉱業企業が先住民との関係に関して、「準拠する国際基準と社内原則」、「設定されているガバナンス枠組み」、「リスク管理に向けて取る行動」、「開示する方法」の4点を明確にするよう要請している。また同書簡では、鉱業企業と先住民の合意にgag clause条項を含むことを、投資家がこれ以上容認しないとも表明されている。

豪連邦政府は、1999年に制定された環境保護・生物多様性保全(EPBC)法の見直しを2019年10月から行っているが、Juukan Gorgeの遺跡が破壊されたことにより、同法においても先住民文化遺産の保護に関する規定が改善されるべきとの声が高まっている。先住権原の向上を図る全国団体であるNational Native Title Council(NNTC)は、Juukan Gorgeの遺跡破壊に対する豪連邦政府の審問に宛てた意見書25において、「伝統的な土地所有者による文化遺産の管理と保護が可能となるよう、“ベストプラクティスの国家基準”が導入されることを豪連邦政府に要請する。」と表明している。また、豪州における法律専門家の団体であるLaw Council of Australiaは、やはり同審問に対する意見書26で、先住民の文化遺産を保護する上でEPBC法が担う役割が更に向上されるよう、同法が改善されるべきであると表明した。一方、豪連邦政府は、EPBC法見直しの中間報告書27を2020年6月に発表し、同報告書において、「見直しに対して先住民から寄せられた意見では、豪連邦政府が先住民文化遺産の保護において引き続き重要な役割を担うということが強調された。EPBC法の見直しでは、先住民文化遺産が国家レベルで保護される上で同法の担う役割についての考察が特になされるべきである。また、国家レベルで先住民文化遺産を保護することが、土地開発に対する審査や認可、地域計画のプロセスとどのような関りを持つことになるかについての考察も行われるべきである。」としている。なお、EPCB法の見直しに関する最終報告書は2020年10月に完了しているが、現在のところ未公開である。

9.豪連邦政府が審問に関する中間報告書を発表

豪連邦政府の北部豪州に関する常設委員会である「Standing Committee on Northern Australia」は、Rio Tintoによる先住民遺跡の破壊に関して、同委員会が2020年6月から実施していた審問の中間報告書28を同年12月9日に発表した。同委員会は本報告書において、「この審問は、Juukan 1とJuukan 2における遺跡の破壊を取り巻く状況だけではなく、WA州やその他の州で先住民遺跡が破壊されていることの背景についても調査するものであった」としている。

同報告書では、Rio Tintoに対して8件の提言がなされたほか、WA州政府や豪連邦政府、WA州で鉱業活動を行う企業に対しても、それぞれ9件、6件、8件の提言が行われた29。同委員会がRio Tintoに対して行った提言には、破壊した遺跡の現場における採掘を恒久的にモラトリアムとすること、同社がアボリジニ遺跡法(WA)第18条に基づきWA州政府から認可を取得した先住民遺跡の破壊を全て延期し、同条に基づく認可の申請も自主的にモラトリアムとすること、同社が先住民との間で交わした合意に含まれるgag clauseを全て削除すること、同社が破壊した先住民遺跡の復元を行い、先住民と締結した合意の見直しを行うことが含まれている。同委員会は、Rio Tintoに対する提言のうちgag clauseやアボリジニ遺跡法(WA)第18条に関するものと同様の提言を、WA州で鉱業活動を行う企業に対しても行った。また、同委員会はWA州に対して、「現在、豪連邦政府が改正の準備を進めているアボリジニ遺跡法(WA)は、遺産に関する先住民の権利を十分に保護するものとなるべき。」という提言や、「同政府が現在受理している同法第18条に基づく先住民遺跡の破壊の申請に対する認可プロセスを全てモラトリアムとすべき」などの提言を行ったが、この提言については、WA州Ben Wyatt財務大臣兼先アボリジニ担当大臣が、「WA州の鉱業界だけではなく、第18条が適用されたインフラ事業にも混乱を招くものとなる。」と述べるなど、各方面から疑念の声が挙がっている。同委員会は豪連邦政府に対しては、鉱業企業が先住民との合意においてgag clauseを設けることを禁じる法律を制定することや、1984年に制定されたアボリジニ・トレス島嶼等遺産保護法(Aboriginal and Torres Strait Islander Heritage Protection Act 1984)の早急な見直しを行うことなどを提言した。同委員会は今回の審問について、その対象となった問題が複雑であること、問題の状況と背景について多くの実証が得られ更に追求の必要がある一方、COVID-19流行によって審問に支障が生じたことなどから、現時点では最終報告書を作成することが妥当ではないと判断し、今回の報告書を中間報告書として発表したとしており30、今後作成される最終報告書は、Juukan Gorgeでの遺跡破壊についての事実関係を更に深く掘り下げ、WA州以外の州や準州における先住民遺跡の問題や豪連邦政府の関連法などについても更に広範に取り扱うものとなるとしている。豪連邦政府の当局関係者によると、同審問の最終報告書は、2021年下半期に発表される予定である。31

おわりに

Rio Tintoが鉱業活動を行う際に先住民遺跡を破壊したことは、同社の遺跡管理システムに内在していた欠陥を露呈しただけではなく、先住民が鉱業企業との合意において不利な立場に置かれていた実態を例示したことにもなり、投資家や一般社会などからは、これらの状況を問題視する声が多く上がった。また、豪連邦政府や各州政府も、同社による先住民遺跡の破壊を教訓として、鉱業法の改正や鉱業プロジェクトへの認可プロセスなどで先住民による発言権の更なる強化へとシフトしつつあり、今後これらの動きが各鉱業プロジェクトの進捗にどれだけの影響を及ぼすかについて、大いに関心が持たれるところである。


  1. WA州政府 Aboriginal Heritage Act 1972(WA) Guidelines Interaction between Section 18 of the Aboriginal Heritage Act 1972(WA) and Part IV of the Environmental Protection Act 1986(WA)
    http://www.drd.wa.gov.au/Publications/Documents/Aboriginal_Heritage_Act_1972_WA_Guidelines.pdf(P 5 Legal Context)
  2. Rio Tinto 23/08/2020 文化遺産マネジメントに関する見直しの報告書Board Review of Cultural Heritage Management P15 第 34項
    https://www.riotinto.com/news/releases/2020/Rio-Tinto-publishes-board-review-of-cultural-heritage-management
  3. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)によるJuukan Gorge遺跡破壊に関する審問へのPKKP報告書
    https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Joint/Northern_Australia/CavesatJuukanGorge/Submissions(129)P28,29
  4. The Australian 30/05/2020 Heritage rethink as Rio Tinto blasts Pilbara ruin caves
    https://www.theaustralian.com.au/nation/heritage-rethink-as-rio-tinto-blasts-pilbara-ruin-caves/news-story/ce7b011d6bc2e4633af19fa9ee3c2c61
  5. WA州Ben Wyattアボリジニ担当大臣メディアリリース02/09/2020 Final consultation on modern Aboriginal Cultural Heritage Bill begins
    https://www.mediastatements.wa.gov.au/Pages/McGowan/2020/09/Final-consultation-on-modern-Aboriginal-Cultural-Heritage-Bill-begins.aspx
  6. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)Inquiry into the destruction of 46,000 year old caves at the Juukan Gorge in the Pilbara region of Western Australia
    https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Joint/Northern_Australia/CavesatJuukanGorge
  7. Rio Tinto メディアリリース 11/09/2020 Rio Tinto Executive Committee changes
    https://www.riotinto.com/news/releases/2020/Rio-Tinto-Executive-Committee-changes
  8. HESTA メディアリリース 09/09/2020 STATEMENT ON RIO TINTO BOARD ACCOUNTABILITY AND AGREEMENTS WITH TRADITIONAL OWNERS
    https://www.hesta.com.au/content/dam/hesta/Documents/HESTA_statement_on-Rio_Tinto_agreements.pdf
  9. Rio Tinto メディアリリース 24/08/2020 Rio Tinto publishes board review of cultural heritage management
    https://www.riotinto.com/news/releases/2020/Rio-Tinto-publishes-board-review-of-cultural-heritage-management
  10. 豪連邦政府審問に対するRio Tintoの報告書(追加)Rio Tinto Inquiry into the destruction of 46,000 year old caves at the Juukan Gorge in the Pilbara region of Western Australia Submission 25 – Attachment 4 P2
    https://www.riotinto.com/news/releases/2020/Rio-Tinto-provides-additional-information-to-Parliamentary-Inquiry-on-Juukan-Gorge
  11. The Australian 09/09/2020 Pressure mounting on Rio Tinto board
    https://www.theaustralian.com.au/business/mining-energy/pressure-mounting-on-rio-tinto-board/news-story/b8037def25b49e3af398c19e517102e0
  12. The Australian 09/09/2020 Pressure mounting on Rio Tinto board
    https://www.theaustralian.com.au/business/mining-energy/pressure-mounting-on-rio-tinto-board/news-story/b8037def25b49e3af398c19e517102e0
  13. Rio Tinto メディアリリース 11/09/2020 Rio Tinto Executive Committee changes
    https://www.riotinto.com/news/releases/2020/Rio-Tinto-Executive-Committee-changes
  14. 豪連邦政府審問に対するRio Tintoの報告書Rio Tinto  Inquiry into the destruction of 46,000 year old caves at the Juukan Gorge in the Pilbara region of Western Australia Submission 25 – Attachment 4
    https://www.riotinto.com/news/releases/2020/Rio-Tinto-provides-additional-information-to-Parliamentary-Inquiry-on-Juukan-Gorge
  15. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)によるJuukan Gorge遺跡破壊に関する審問へのPKKP報告書
    https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Joint/Northern_Australia/CavesatJuukanGorge/Submissions(129)KEY POINTS FROM THIS SUBMISSION(P7-10) ,P28,29
  16. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)によるJuukan Gorge遺跡破壊に関する審問 Rio Tinto Communities and Social Performanceの Bruce Harvey元Global Practice Leaderによる報告書
    https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Joint/Northern_Australia/CavesatJuukanGorge/Submissions(19)
  17. ABC News Juukan Gorge destruction caused by ‘stupid actions’, says former Rio Tinto executive
    https://www.abc.net.au/news/2020-10-01/stupid-actions-led-to-juukan-gorge-explosions-rio-tinto/12722632
  18. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)による Juukan Gorge遺跡破壊に関する審問 2020年10月16日審問議事録 P17
    https://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/committees/commjnt/147d4f6b-0ec0-41a6-a380-54babbc5903a/toc_pdf/Joint%20Standing%20Committee%20on%20Northern%20Australia_2020_10_16_8204_Official.pdf;fileType=application%2Fpdf#search=%22committees/commjnt/147d4f6b-0ec0-41a6-a380-54babbc5903a/0000%22
  19. BHPメディアリリース 16/09/2020 BHP agreements with traditional owners in Australia
    https://www.bhp.com/media-and-insights/news-releases/2020/09/bhp-agreements-with-traditional-owners-in-australia/
  20. ACCRメディアリリース 10/09/2020 FMG resolution calls for moratorium on desecration of Indigenous sites and cease gag orders on traditional owners
    https://www.accr.org.au/news/fmg-resolution-calls-for-moratorium-on-desecration-of-indigenous-sites-and-cease-gag-orders-on-traditional-owners/
  21. ABC News MP Warren Entsch puts Andrew Forrest’s Fortescue on notice over sacred sites
    https://www.abc.net.au/news/2020-09-19/mp-warren-entsch-puts-fortescue-on-notice-over-sacred-sites/12681822
  22. Fortescue社29/108/2020 Quarterly Production Report September 2020
    https://www.fmgl.com.au/docs/default-source/announcements/qr-investor-and-analyst-call-cover-page-2020-10-29-at-7-52-27-pm.pdf
  23. Fortescue社29/108/2020 Quarterly Production Report September 2020
    https://www.fmgl.com.au/docs/default-source/announcements/qr-investor-and-analyst-call-cover-page-2020-10-29-at-7-52-27-pm.pdf
  24. 英国国教会メディアリリース 28/10/2020   Global investors engage top mining companies on Indigenous community rights & social licence
    https://www.churchofengland.org/more/media-centre/news/global-investors-engage-top-mining-companies-indigenous-community-rights
  25. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)によるJuukan Gorge遺跡破壊に関する審問 National Native Title Council(NNTC)による意見書(Submission 14、34)
    https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Joint/Northern_Australia/CavesatJuukanGorge/Submissions
  26. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)によるJuukan Gorge遺跡破壊に関する審問 Law Council of Australiaによる意見書(Submission 120)P6、P7、P73
    https://www.lawcouncil.asn.au/publicassets/24891840-2ef3-ea11-9434-005056be13b5/3864%20-%20Juukan%20Caves%20Submission.pdf
  27. 豪連邦政府EPBC法見直しの中間報告書 06/2020 P6  Indigenous culture and heritage
    https://epbcactreview.environment.gov.au/resources/interim-report
  28. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)Juukan Gorgeにおける遺跡破壊に関する審問の中間報告書  Never Again
    https://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/committees/reportjnt/024579/toc_pdf/NeverAgain.pdf;fileType=application%2Fpdf
  29. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)Juukan Gorgeにおける遺跡破壊に関する審問の中間報告書  Never Again
    https://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/committees/reportjnt/024579/toc_pdf/NeverAgain.pdf;fileType=application%2Fpdf ページXV Recommendation List
  30. 豪連邦政府議会 北部豪州共同常設委員会(Joint Standing Committee on Northern Australia)Juukan Gorgeにおける遺跡破壊に関する審問の中間報告書 Never Again
    https://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/committees/reportjnt/024579/toc_pdf/NeverAgain.pdf;fileType=application%2Fpdf P3 1.7
  31. Mining Weekly 08/12/2020 Rio Tinto may face a fine when Australia cave inquiry reports on Weds
    https://www.miningweekly.com/article/rio-tinto-may-face-a-fine-when-australia-cave-inquiry-reports-on-weds-2020-12-08

おことわり:本レポートの内容は、必ずしも独立行政法人石油天然ガス・金属鉱物資源機構としての見解を示すものではありません。正確な情報をお届けするよう最大限の努力を行ってはおりますが、本レポートの内容に誤りのある可能性もあります。本レポートに基づきとられた行動の帰結につき、独立行政法人石油天然ガス・金属鉱物資源機構及びレポート執筆者は何らの責めを負いかねます。なお、本資料の図表類等を引用等する場合には、独立行政法人石油天然ガス・金属鉱物資源機構資料からの引用である旨を明示してくださいますようお願い申し上げます。

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