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2025年6月9日 バンクーバー 事務所　佐藤すみれ、石炭開発部探査・技術課　小口朋恵
25_04_vol.55

Cobre Panamá銅鉱山の生産停止に至る経緯と課題（参考）

<石炭開発部探査・技術課　小口朋恵、バンクーバー事務所　佐藤すみれ　報告>

参考

表．Cobre Panamá銅鉱山の経緯（1996年契約締結～2023年の閉山命令まで）
年 鉱山の
ステータス		 できごと 詳細、コメント
1996 探鉱 パナマ政府とMinera Petaquilla社（※1）がCobre Panamá銅プロジェクトのコンセッション契約（※2）を交わす。 ※1※1 Minera Petaquilla社は現在のMinera Panamá社で、2008年に社名を変更。
※2コンセッション契約について、パナマ共和国憲法および1、鉱物資源法で2、地表踏査権以外のコンセッションは国と契約を締結し、会計検査院による承認を得るものと定められている。また、採掘権に関しては更に内閣の承認が義務付けられている。
1997   パナマ政府とMinera Petaquilla社の間でコンセッション契約を承認する1997年法律第9号（以下、法律第9号※）が制定3。これにより、Minera Petaquilla社に対し、Cobre Panamá銅プロジェクトが位置するCerro Petaquilla地域における探鉱から鉱物の商業化までの一連の権利が付与された。 ※法律第9号は、コンセッション契約に国内法の地位を付与し、開発のための法的・財政的体制を確立したもの4。1997年から60年間有効であり、20年毎に契約を見直す規定。この法律第9号の制定プロセスにおいて法に基づく手続きを怠ったことがCobre Panamá問題の根源となる。
2009   環境NGO団体Centro de Incidencia Ambiental（CIAM）が最高裁に対し、法律第9号を違憲と提起する。 違憲訴訟の被告は誰か？厳密にいえば被告は法律そのもの。広義では国が被告といえる。
パナマでは、違憲訴訟が提起される場合、被告は自然人ではなく、国、または違憲とされる法律や行為が対象となる。
法律に対する違憲訴訟の場合、争点となる法を制定・発布した立法府や行政機関が広義の被告とされる。
2011 開発 Cobre Panamá銅プロジェクトの開発が開始。  
2013   FQM社が加Inmet Mining社を買収、Minera Petaquilla社を子会社化する。  
2016   12月、貿易産業省はMinera Panamá社に対し、コンセッション契約を2017年3月から2037年2月までの20年延長することを決議5。 1997年のコンセッション契約から20年が経つことから、契約に基づき延長がされた。
2017   12月、法律第9号について、最高裁が主に一般競争入札の原則の観点から、憲法第17条、第32条、第159条、第257条、第266条に違反するとの判決を下す。
判決の理由：最高裁の判決文によれば6、法律第9号を制定するにあたり、当時有効であった1969年の政令267号（以下「政令267号」※）第3条※で定められる、コンセッション契約締結前に提案依頼書（RFP: Request for Proposal）を募集し入札を実施する義務を怠ったことが主な理由とされた。
判決文には、「国会が法律第9号を承認するにあたり、当時適用されていた1969年法政令267号に準拠しているかどうかを検討するべきであった」とつづられた。
（この判決文が官報に掲載されたのは後の2021年12月で、それまでの間は効力を持たなかった7。よって、Minera Panamá社は鉱山の操業を継続する。）		 政令267号は8、Colón県DonosoのPetaquillaをはじめとする3つの丘陵地区の鉱床を対象とした鉱業コンセッション付与に関し規制を定めたもの。第3条で、コンセッションを付与する前にRFPを公募し入札を行うことを義務付けている。
法律第9号において、第28項第2段落に、1969年の第267号の廃止を含んでおり、これに基づいて法律第9号が施行された時点で政令267号は廃止されたものの、法律第9号の制定時点では267号は有効であったため、コンセッション契約を締結する以前に国は一般競争入札を行う義務があった。

［なぜ判決に長年の時間を要したのか？］
・訴訟が提起されてから判決が下されるまで少なくとも7年、さらに判決文が官報に掲載され効力が発動するまで約3年の期間を要した。
・環境団体の主張として、国と企業は事業を拡大するため裁判を遅延させ、その期間を利用したとしている9。
・一方で、法律面・環境面で非常に複雑な問題であったことから、徹底的な分析が必要であったと考えられるが、当時パナマの司法府では業務過多や非効率な業務システムが問題視されていた10。
2018   9月、
・FQM社は2017年の違憲判決について公式発表をHPに掲載11。当判決が法律第9号の制定に対するものであり、1996年のコンセッション契約には影響が及ばなないとの理解のもと、鉱山の開発を継続。
・パナマ貿易産業省は公式声明を発表12。「2017年12月の判決文を検討した結果、1997年法律第9号の違憲性のみを宣言しているものであり、1996年に国とMinera Petaquilla社（現在のMinera Panamá社）との間で締結されたコンセッション契約について判決は下されていない」とし、コンセッション契約とその後2016年に交わされた延長契約については引き続き有効であると見解を示した。		  
2019   4月、貿易産業省はCobre Panamáのコンセッション契約の合法性を認める法案第766号を国会に提出13。 当時Cobre Panamáは生産目前であり、政府としては新法を制定することで何としても鉱山を保護したかったと考えられる。
5月、Cobre Panamáのコンセッション契約の合法性を認める法案第766号について、議会経済委員会はこれを非承認とした14。
この法案が却下されたことで、Cobre Panamáのコンセッション契約の合法性は引き続き不透明な状況となる。		 理由として、1997年法律第9号が制定される以前に効力を有していた政令267号では、ロイヤルティが最低6％と定められていた一方で、1997年法律第9号でMinera Panamá社に対し課されているロイヤルティは2％と大幅に下回っており、プロジェクト周辺住民は投資の恩恵を受けておらず、極度の貧困状態にあるとされた。
7月、Cortizo政権発足、Cobre Panamá問題の解決策を模索する。 Varela前政権下で生じた混乱を批判し、鉱山に法的確実性を与えることを目的にコンセッション契約の徹底的見直しを公約していた15。
9月商業生産開始 Cobre Panamá銅鉱山が商業生産を開始する。  
2020 生産
（COVID-19感染対策のため3か月生産停止）		   政府はCOVID-19パンデミック対策に多くの時間を費やしていたとみられ、2020年は大きな動きが無かった模様。
2021 通常生産  新契約交渉フェーズ１ 9月、パナマ政府とMinera Panamá社との間で新契約に関する協議を開始16。 当時の政策課題として、財政立て直しが急務とされていた。COVID-19パンデミックにより、2020年の経済成長率は-17.9％とラテンアメリカで最低レベル、歳入減少により巨額の政治赤字が発生し、国債発行により債務残高が膨張した17。
環境団体をはじめとする鉱山反対派は、そもそも2017年に違憲判決が下された時点でMinera Panamá社との契約は破棄されるべきだったと主張。新契約交渉を開始したことで、政府と企業への不信感が募っていったとみられる。
2022 1月、パナマ政府、Minera Panamá社に対し契約内容の最終草案を提出、合意18。 ロイヤルティは、これまでの2％から12～16％に引き上げられるほか、新たに賦課される法人所得税25％等諸税を合わせ、最低375mUS$/年の支払保証が課されることで合意した。
報道によれば19、新契約に基づくMinera Panamá社による拠出金の使途として、5割を年金給付に充てることが計画されていた。
2022 通常生産 12月14日、パナマ政府が設定していた新契約合意期限を迎えるも、最終合意に至らず。
政府は法律第9号を違憲とした最高裁判所の決定に従い、Minera Panamá社に対し10日以内に商業生産の停止を含むCobre Panamá銅鉱山のケア＆メンテナンス計画の作成を命じた20。		 合意に至らなかった理由：
FQM社側の主張：この最終契約には2022年1月に合意した草案に含まれるロイヤルティの大幅な引き上げや最低375mUS$/年の支払保証等が含まれ、Minera Panamá社はほぼ全ての経済パッケージに合意していた一方、契約の終了、安定性、および移行に関する必要な法的保護の取り決めについては合意に至らなかったとのこと21。
・貿易産業省側の主張：
Minera Panamá社の理不尽な要求により、2022年1月に合意した契約草案に近付くどころかさらに遠ざかったとのこと。
 新契約交渉フェーズ２ 12月28日、FQM社リリースによれば22
・12月26日よりパナマ政府との協議が再開。
・鉱山のケア＆メンテナンス移行命令について、段階的に準備を進める間、鉱山の通常操業を継続すると発表。		 一度頓挫した交渉が再開した理由：
パナマ政府側としては、契約破棄による多額の賠償請求を避けたかったことと、財政立て直しや年金制度維持といった政策のため財源を確保する必要があったためと考えられる。
2023 2月末、鉱石処理を停止 2月
・上旬、パナマ海事庁による決議007-2023号により、Cobre Panamá銅鉱山から生産された精鉱の積込作業が一時停止23。
・月末、精鉱積込が停止したことで倉庫の容量が限界に達したことから、鉱石処理の停止に至った24。		 リリースによれば、この海事庁による措置が政府から同社に対し新契約に合意するよう圧力をかける一連の試みとみられていた。
3月、鉱石処理再開
通常生産		 3月8日、政府とMinera Panamá社は新契約最終草案に合意。
海事庁より、Punta Rincón港での精鉱積込作業に係る承認を行うと約束されたことから、FQM社はこれまで停止していた精錬作業を数日以内にフル操業に回復させる見通しを発表25。		 2022年1月に政府が提示した条件に加え、新たに契約の持続性と安定性を確保するために両当事者に必要な法的保護の要件も含まれた。コンセッション契約期間20年、その後20年の延長オプションおよび鉱山寿命の追加延長が可能とされた。
2023 通常生産 3月24日、パナマ政府は新契約に関するパブリックコメントの募集を開始26、期限は1か月とされた。  
6月、Minera Panamá社とパナマ政府が新契約に署名。  
 新契約の法案化〜成立まで 8月3日、貿易産業省がCobre Panamá銅鉱山のコンセッション新契約を承認する法案第1043号を国会に提出27。  
10月3日、国会の貿易・経済委員会がコンセッション新契約を承認する法案第1043号の一部修正を求め、議会は一度国民議会から法案を引き下げることを承認した28。 法案修正の理由：
Roberto Ábrego委員長のコメントによれば、最終的な受益者、領空、収用など、より詳細に評価されるべきと判断された。委員長は、自身の長年の政治経験において、この法案はパブリックコメントに法的拘束力がないにもかかわらず、市民の懸念や提案が考慮され、最も協議された法案の一つであるとコメントした29。
10月10日、内閣が法案第1043号を修正した新契約を承認30。 法案第1043号からの修正箇所：
・収用条項
契約から削除された。
・コンセッションの範囲
Minera Panamá社が探鉱・採掘・開発できるのは、Donoso地区とOmar Torrijos地区の鉱区内の銅とその関連鉱物のみであること、伐採許可地域外では鉱物を採掘できないことが明確にされた。
・領空
Minera Panamá社が領空制限を要求できる条項は、契約から削除された。
・枠組み契約
この条項も削除され、この契約の条項はMinera Panamá社にのみ適用されることが明確になった。
・受益者の身元確認
Minera Panamá社が、アクセス制限のある受益者の身元を分類するよう国に要求する権利は削除された。その代わりに、この情報はパナマの一般法に従うことが定められている。
・その他の採掘権
国が金、銀、モリブデンの探鉱権を付与することを想定していた契約条項は廃止される。承認された修正により、契約はMinera Panamá社に他の利権を許可しない。
・監督権限
特別管理局が追加的な管理・監視手段であることが明確化された。国は、憲法および法律上の監督・監視の権限をすべて保持し、操業を監督できる役人の数に制限はないとされた。
・主権
本契約のいかなる条項も、パナマ共和国の領土に対する主権を制限するものではないことを再確認する条項が盛り込まれた。
10月16日、貿易産業省が国会へ法案第法案第1100号を提出31。  
10月20日、
・新契約が国民議会で承認32、同日Cortizo大統領が法案第1100号を承認し法律第406号が制定された33。
10月23日、
・Juan Sevillano弁護士が最高裁に対し法律第406号を違憲とする訴状を提出（パナマ最高裁判所掲載文書）34。
主な訴え：
・一般競争入札の実施がされなかったことが憲法第257条及び266条に反する
・この契約が、集団的な公益を確保することを怠り、一連の不相応な財政的権利、税控除等を通じて契約者の経済的利益を享受することによって、第259条で定められる、「地表や地下資源その他の開発は、社会福祉と公共の利益に触発されたものでなければならない」という条項に違反する　等35。		 議会で可決されるまでに要した時間は72時間とスピード可決、かつ同日に大統領署名に至ったことが国民の不満をさらに煽った。
法律406号（2023年新契約法）に関し、同月中に少なくとも9件の訴状が提出されたが、結果的に最高裁で裁かれたものは、最も早く提起されたJuan Sevillano弁護士による訴訟のみであった。最高裁事務総長の意見では、本法に対する違憲訴訟について判決を下すことが当時の最優先事項とされていた。市民によるデモ激化で国内情勢が悪化する中、最高裁による判決に急を要していたことから、左記の訴訟が優先的に扱われたとみられる。
  10月後半～11月にかけて、新契約に関する法律第406号の制定を受け全国で大規模抗議活動が発生、激化する。 抗議活動が引き起こした経済的損失：
・現地報道によれば、1989年の米国によるパナマ侵攻以降最大規模のデモとされる。
・民間企業協議会は一か月以上に及ぶ全国デモによる経済的な悪影響は1.7bUS$を超えると発表していたほか、物流業界の経済的な損失は週0.2bUS$を上回るとされた36。
2023 通常生産 11月3日、国民議会が「全国土における金属鉱業の探査、抽出、輸送、および採掘の利益のためのコンセッション付与を禁止する法案第1110号」（モラトリアム法）を可決37、法律第407号を制定38。 左記モラトリアム法がこのタイミングで制定された背景：
・Cortizo大統領はデモによる情勢混乱を鎮めるべく、法律第406号の廃止、つまりコンセッション契約の取消についての国民投票を12月17日に実施する法案を国会に提出した。しかし、選挙裁判所はこのような国民投票の準備期間がないと意見した。また、国会は、自ら法律第406号の廃止法案についての議論を行ったが、専門家よりこうしたやり方で契約を取り消せば契約不履行による損害賠償責任が求められる恐れがあると指摘され、最終的に新たな採掘に関する契約の交渉を停止とする左記の法案が可決した39。
・法案には当初、法律第406号の廃止も含まれていたものの、最終的には最高裁にその判断を委ねるとしてこの条項が廃止された40。
11月中旬、鉱石処理縮小 11月13日、FQM社は鉱石処理オペレーションの縮小を開始したことを発表。Punta Rincón港やアクセス道において違法な封鎖行為が発生したことから、敷地内の発電所の操業に必要な物資の調達や銅精鉱の積み出しが妨げられていることが理由41。  
11月28日、パナマ最高裁判所がCobre Panamá銅鉱山の鉱業コンセッションに係る新契約を定める法律第406号を違憲とする判決を下す42。

判決の理由（Binder Dijker Otte社による分析にもとづく）：43
・コンセッション契約の直接的発注
 コンセッション契約の選定・発注プロセスは、公共調達法（2020年法律第153号）の規則に従って一般競争入札を実施するべきであり、Minera Panamá社に契約を直接発注すべきではなかったと判断された。
・環境保護の観点
 パナマが加盟している国内法および国際環境条約において環境影響調査が義務付けられているものの、国はMinera Panamá社に対し調査を要求しなかった。国は新契約が有効な環境影響調査に基づいて承認されたと主張するが、これは2011年に承認された環境影響調査がこの新契約においても有効なものとして扱われたためである。
・市民協議プロセスの観点
 幅広い利害関係者の参加を可能にし、市民がプロジェクトに関する意見や提案を表明できるようにするという市民協議のプロセスが完全ではなかった。
・税制の観点
 この契約には公共の利益を優先するための条項が含まれておらず、契約を通じて税免除や税額控除などの利益が与えられた。これは、国民議会による通常の立法過程で承認されるものと憲法で定められているにもかかわらず、新契約ではその点が見落とされた。
・三権分立の観点
 2017年に最高裁が下した違憲判決により、1997年のコンセッション契約は無効と判断されたにもかかわらず、これを無視し新たなコンセッション契約を認める法律第406号が定められ、同様の違反を複製したことが三権分立の原則を逸脱していると判断された。
上記の理由から、新契約は、憲法第4、17、18、19、20、32、43、46、56、109、118、119、120、121、124、159、163、200、257、258、259、266、285、286、298条の計25カ条に違反すると判断された。
11月末以降、ケア＆メンテナンス体制へ移行 11月29日、Cortizo大統領は法律第406号の違憲判決を受け、Minera Panamá社に対し、Cobre Panamá銅鉱山に対し閉山命令を下す。  
12月1日、FQM社は国際仲裁手続きを開始したことを明らかにした44。  

※赤字は主に違憲判決に関連する重要箇所
出典：各種報道、企業プレスリリース、政府発表等を基にJOGMEC作成

  1. 1 https://ministeriopublico.gob.pa/wp-content/uploads/2016/09/constitucion-politica-con-indice-analitico.pdf
  2. 2 https://docs.panama.justia.com/federales/codigos/codigo-de-recursos-minerales.pdf
  3. 3 https://docs.panama.justia.com/federales/leyes/9-de-1997-feb-28-1997.pdf
  4. 4 First Quantum Minerals 2020 Annual Report　https://s24.q4cdn.com/821689673/files/doc_downloads/2020-annual-report/First_Quantum_2020_MDandA.pdf
  5. 5 https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28344_B/GacetaNo_28344b_20170816.pdf
  6. 6 https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29439/GacetaNo_29439_20211222.pdf
  7. 7 First Quantum Minerals 2022 Annual Report　https://s24.q4cdn.com/821689673/files/doc_presentations/2022/2022-Annual-Report.pdf
  8. 8 https://docs.panama.justia.com/federales/decretos-de-gabinete/decreto-de-gabinete-267-de-1969-aug-22-1969.pdf
  9. 9 https://docs.panama.justia.com/federales/decretos-de-gabinete/decreto-de-gabinete-267-de-1969-aug-22-1969.pdf
  10. 10 https://www.organojudicial.gob.pa/noticias/noticia-30444
  11. 11 https://www.first-quantum.com/English/announcements/announcements-details/2018/First-Quantum-Minerals-Addresses-Supreme-Court-Ruling-in-Panama-in-Respect-of-Law-9-of-1997/default.aspx
  12. 12 https://x.com/MICIPMA/status/1044915730209222657
  13. 13 https://www.laestrella.com.pa/economia/ley-gobierno-presenta-proyecto-ratificar-KYLE8851
  14. 14 https://www.laestrella.com.pa/economia/mici-aduce-negativa-seguridad-afectacion-DTLE11498
  15. 15 https://www.critica.com.pa/nacional/cortizo-dice-que-revisara-polemico-contrato-de-gran-mina-de-cobre-352188
  16. 16 https://cobrepanama.com/storage/note-documents/tRL9POjq75Ed9b2omwCXY6Bo1cZqcFbJRH3RLn4L.pdf
  17. 17https://www.panama.emb-japan.go.jp/files/100184584.pdf
  18. 18 https://mric.jogmec.go.jp/news_flash/20220118/165178/
  19. 19 https://www.prensa.com/economia/el-50-de-ingresos-minimos-anuales-por-extraccion-de-cobre-en-colon-se-destinara-al-ivm-de-la-css/#google_vignette
  20. 20 https://mici.gob.pa/2022/12/24/comunicado-3/
  21. 21 https://www.first-quantum.com/English/announcements/announcements-details/2022/First-Quantum-Minerals-Provides-Update-on-Negotiations-With-Republic-of-Panam/default.aspx
  22. 22 https://www.first-quantum.com/English/announcements/announcements-details/2022/First-Quantum-Minerals-Provides-Update-On-Status-Of-Cobre-Panam/default.aspx
  23. 23 https://www.first-quantum.com/English/announcements/announcements-details/2023/First-Quantum-Minerals-Provides-Update-on-Status-of-Cobre-Panam-and-the-Punta-Rincn-Port/default.aspx
  24. 2.4https://www.first-quantum.com/English/announcements/announcements-details/2023/First-Quantum-Minerals-Announces-The-Suspension-of-Ore-Processing-Operations-at-Cobre-Panam/default.aspx
  25. 25 https://www.first-quantum.com/English/announcements/announcements-details/2023/First-Quantum-Minerals-Finalizes-Draft-Concession-Agreement-With-Government-of-Panam-on-Future-of-Cobre-Panam/default.aspx
  26. 26 https://www.swissinfo.ch/spa/panam%C3%A1-somete-a-consulta-p%C3%BAblica-un-pol%C3%A9mico-contrato-con-minera-canadiense/48390718
  27. 27  https://espaciocivico.org/sites/default/files/proyectos-ley/P1043.pdf
  28. 28 https://mric.jogmec.go.jp/news_flash/20231010/179254/
  29. 29 https://www.tvn-2.com/nacionales/gabinete-autorizo-retiro-proyecto-contrato-minero-asamblea_1_2082514.html
  30. 30 https://mici.gob.pa/2023/10/10/consejo-de-gabinete-aprueba-el-contrato-con-las-respectivas-modificaciones-entre-el-estado-y-minera-panama-s-a/
  31. 311 https://mici.gob.pa/2023/10/18/nuevas-modificaciones-al-contrato-minero/
  32. 32 https://mric.jogmec.go.jp/news_flash/20231026/179494/
  33. 33 https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29894_A/101138.pdf
  34. 34 https://www.organojudicial.gob.pa/uploads/blogs.dir/1/2023/11/441/comunicado.pdf
  35. 35 https://www.r2heinfo.com/summaries/juan-ramon-sevillano-callejas-v-el-estado-y-la-sociedad-minera-panama/
  36. 36 https://latin-america.jp/archives/60616
  37. 37 https://mric.jogmec.go.jp/news_flash/20231113/179692/
  38. 38  https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29904/GacetaNo_29904_20231103.pdf
  39. 39 https://latin-america.jp/archives/60616
  40. 40 https://www.asamblea.gob.pa/Noticias/Actualidad/ASAMBLEA-NACIONAL-APRUEBA-MORATORIA-MINERA
  41. 41 https://www.first-quantum.com/English/announcements/announcements-details/2023/First-Quantum-Provides-Operational-Update-at-Cobre-Panama/default.aspx
  42. 42 https://www.organojudicial.gob.pa/uploads/blogs.dir/2/2024/12/728/1153472023.pdf
  43. 43 https://www.bdo.com.pa/getattachment/b71f75ec-b2aa-424e-a186-d169d63ad8d0/Se-declara-Inconstitucional-el-Contrato-de-Concesion-de-Minera-Panama,-S-A.pdf?lang=es-PA
  44. 44 https://mric.jogmec.go.jp/news_flash/20231205/179895/

おことわり：本レポートの内容は、必ずしも独立行政法人エネルギー・金属鉱物資源機構としての見解を示すものではありません。正確な情報をお届けするよう最大限の努力を行ってはおりますが、本レポートの内容に誤りのある可能性もあります。本レポートに基づきとられた行動の帰結につき、独立行政法人エネルギー・金属鉱物資源機構及びレポート執筆者は何らの責めを負いかねます。なお、本資料の図表類等を引用等する場合には、独立行政法人エネルギー・金属鉱物資源機構資料からの引用である旨を明示してくださいますようお願い申し上げます。

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